“一五”时期北京市如何进行城市劳动力计划管理

孙英

劳动力是生产要素体系中十分重要的组成部分。如何有效的管理和使用劳动力资源是任何社会时期经济发展中必不可少的一项内容。新中国成立后，逐步走上了计划经济体制的轨道，与此同时，在劳动力管理方面也建立了符合当时经济发展水平的劳动计划管理体制。

一、以建筑工人为重点的劳动力计划管理制度的建立

1952年底，国民经济恢复工作基本完成。从1953年开始，在苏联的援助下，我国开始了大规模的经济建设，并制定了第一个五年计划。当年，国家确定的重点建设项目就有130多个，房屋建筑面积2700多万平方米，基本建设投资占国家财政支出的三分之一。如何保证重点基本建设所需要的劳动力，就成为一项十分艰巨的任务。而实行城市劳动力計划管理的主要目的，就是服务于“一五”计划的基本建设和各项生产任务，保证供应所需的劳动力。当时的北京作为首都，集中了不少中央部委、地方的重点建设项目以及必要的城市修缮工程，因此，“一五”初期，对建筑工人的计划管理是北京市劳动行政部门工作的重点。

据当年劳动局的调查资料显示，1949年北京和平解放时，建筑工人只有20900人。经过三年的国民经济恢复时期，到1953年11月底，北京市共有88个建筑单位，建筑工人增加到253819人。这25万左右的建筑工人，承担着北京385万平方米的建筑任务。此外，1954年还有约250万平方米的新开工程计划。[1]面对如此庞大的基建任务，建筑工人的统一调配工作虽然从1951年就已经开始施行，并且也取得了较为显著的改进与提高，但远远赶不上发展的需要。由于建筑任务重，计划批准晚，设计力量弱，多数单位是刚合并或新成立的，缺乏计划管理的经验，造成了“各自为政，盲目冒进，被动混乱，互相埋怨”的局面。许多单位不通过劳动部门招雇劳动力，而是私自去农村招工或私自登记盲目来京的农民，甚至是通过在职工人写信动员家乡农民来京工作。这引发了大批农民盲目流入北京市，给劳动力计划管理工作造成了混乱。当时，在北京火车站、前门、永定门、隆福寺形成了几个较大的“人市”，许多来京农民每天早上6点至8点聚集在这里等候招雇，有些单位，如重工业部、文化部、卫生学校、景山东街某机关、南池子某机关等等都到这里招聘瓦工、木工。[2]还有些建筑单位通过抬高工资福利来抢拉其他单位的工人，引起工人盲目流动和工作情绪不稳。此外，招雇工人不订合同、合同规定含混不清、干部乱许愿等现象也很普遍。由于盲目私自招工、乱拉工人和雇佣关系纠缠不清，造成大量窝工现象，多次发生工人罢工请愿，使国家在经济上、政治上蒙受重大损失。

为了保证“一五”计划的顺利进行，中央劳动部调配司颁布了《建筑工人统一调配办法草案》，要求各地方，各国营（地方国营）、私营以及非营业性质的自行开工单位遵照施行。根据劳动部的指示，北京市迅速做出应对，在市委、市政府的领导下，市劳动局于1953年3月初组织了八个较大的建筑单位成立了劳动力调剂介绍联合办公室，主要职责是控制招工、制止私招乱拉，坚决贯彻中央有组织、有计划招雇建筑工人的决定。

自1953年春季以来，农民陆续来京，到3月初多达一万余人，他们大多来自河北、山东等十几个省份近二百个县。来京农民每天聚集在劳动局和建筑单位门口要工作、要饭吃。到劳动局找工作的农民最多的时候每天达六七百人，影响了劳动局正常的工作秩序。有些农民找不到工作，生活无着，流落街头，卖掉了衣服被子，甚或是沿街乞讨，严重影响了社会治安。针对这种情况，市政府在4月20日责成劳动局等有关单位，动员农民还乡。经过一个多月的努力，到5月中旬，被动员还乡的农民共一万多人，盲目流动现象基本上得到控制。同时，劳动局一方面召集少数不顾全大局、违法私招的单位集体开会，反复宣传国家和市委、市政府的政策，责令私招单位限期将私招情况报送劳动局；另一方面，对一些严重私招、乱招的单位进行处理。例如，对某砖瓦厂的严重私招事件做了公开严肃的处理，失职干部受到了处分。

除此之外，基建中还存在严重的窝工浪费现象。一些单位的生产计划不周详，导致建筑工程前紧后松，招雇工人零打碎敲，或是宽打窄用，计划性不够。再加上劳动部门没有全面掌握各单位的需工情况，及时组织调配，因此，一定程度上增加了工程成本，且直接影响了建筑任务的完成。考虑到之后的建设生产任务会更重，如果不解决这些问题，就不能搞好生产。1954年，市委对建筑企业下达的基本方针是：“积极提高管理水平和技术水平，保证工程质量。大力提高生产效率，降低建筑造价；要求在保证质量的前提下，劳动生产率比去年提高百分之三十。工程造价一般比去年降低百分之十。”[3]要完成这个任务，贯彻市委的指示，除了施工单位要从改善施工管理、推行计件工资制度等方面着手外，劳动部门的计划管理工作也必须在去年调剂介绍工作的基础上进一步提高。因此，根据北京市各建筑单位的实际情况，经过反复研究，劳动局提出了建筑工人统一计划调配工作的办法：

首先，要求各建筑单位内部做到劳动力的调度平衡，加强计划管理，改进劳动组织，逐步实现合理使用劳动力。要建立健全调配机构，加强实任制度，制订劳动力的调度制度、办法，并结合本单位情况，学习采用先进的调度工作经验。具体来说：一、在全面开工前，已有设计图纸能先开工的，可以考虑实行两班或三班制；二、有些承包工程的建筑公司窝工时，在不影响完成原有工程任务的前提下，可结合具体情况，适当承包或分包一些小工程。三、鼓励技工学习两种以上工种的技术（如瓦工学抹灰、木工学油漆等）；四、将多余劳动力借调或转让给其他需工单位，亦可用换工方式互相调剂。

其次，采用借调、转让以及换工等方式，加强各单位间的劳动力借调工作，劳动局通过统计报表制度，组织单位联合办公，从而掌握各单位需工、窝工情况，以便及时进行调剂供应。同时，根据中央劳动部建筑业劳动力调配工作的意见，在市财委领导下成立劳动力平衡委员会，按照国防、重工业、轻工业、文教公用事业的先后顺序，将工程任务统一排队，根据顺序进行劳动力的调配。

再次，在劳动力供应上，进一步贯彻中央有组织、有计划招工的规定，督促单位加强招工计划性，对招工计划进行必要的审查。此外，要求市财委和各建筑单位领导从建筑管理费和劳动成本等方面加以控制。对全市建筑工人的来源，劳动局初步意见如下：一、在劳动局登记的失业人员；二、有本市长期户口的未登记的无业人员和零散工人等，不予登记，由各单位自行招雇，到劳动局备案。三、本市郊区农业生产剩余劳动力，由郊区政府有关部门调查统计人数，与劳动局取得联系，建筑单位需用时介绍供应。四、在取得河北省同意后，在北京附近县设立专区（如通专、沧专、保专、定专等），为北京市提供临时壮工，再根据工程需要与当地情况，通过一定的形式（如组织合作社等）有组织地把工人带来。

在市委、市政府和劳动局的努力下，全市基本实现了建筑工人的统一调配。除了基本建设和市政系统外，1956年劳动局还解决了中央及地方各部门要求供应的劳动力1742人。劳动部门对建筑工人的统一调配保障了生产、建设所需的劳动力，控制了城市人口的过快增长，窝工、挖工等现象大大减少，劳动生产率得到提高，工人们的劳动热情也非常高涨。

二、城市劳动力全面纳入计划管理

1955年4月，中共中央在第二次全国省、市计划会议总结报告上批示，在劳动力调配问题上，必须解决一面嫌人多，一面要调人又调不动，企业不从大城市招人，而盲目地从农村大量招收人员的问题。同年5月，劳动部召开了第二次全国劳动局长会议，按照中央批示精神，明确加强劳动力计划管理工作，扩大管理范围和权限。在建筑工人统一计划管理经验的基础上，逐渐把劳动力的统一招收和调配从建筑业扩大到工业、交通运输业、商业、外贸、粮食、合作社、农业、林业、水利等企事业单位和其他单位劳动力的招收和调配工作上，在国民经济各部门之间、各地区之间建立劳动力统一计划管理的制度，实行“统一管理、分工负责”的原则。[4]

根据中央劳动部的要求，在京的各企、事业单位在招录人员时，必须由劳动部门统一安排；各地区、各部门之间劳动力的余缺调剂，由劳动部门组织进行；私营企业的劳动力招收也必须通过劳动部门管理；企业要编制劳动定额和劳动力计划表。在改进工作方式之后，北京市在1956年的劳动力调配工作取得了很大成绩，全市共调配供应建筑工人113349人次（技工19057人次，壮工94292人次），比1955年提升85.8%，其中由本市组织供应34614人次（技工3144人次，壮工31470人次），占调配供应总数的30.54%；自外地招入共59864人次（技工6459人次，壮工53405人次），占总数的52.81%；组织单位之间借调和以工换工12770人次，（技工6679人次，壮工6091人次），占总数的11.27%；批准各单位自行在本市招收后备案的8101人次（技工2775人次、壮工5326人次），占总数的5.38%。此外，在劳动力供不应求的情况下，同意个别单位在外地所用的临时工3000人调入本市系统。总的來看，基本上满足了各单位的需要，对保证全年基建任务的完成起到了很大作用。[5]

但是，从1956年开始，在经济建设中出现了抬高数量指标和忽视综合平衡的冒进势头。这股冒进风的出现，给国民经济造成了相当紧张和混乱的局面。各生产企业和施工单位在高指标的影响下，为了完成任务，不通过劳动部门盲目招工，突破了城市劳动力计划指标，造成在城市中吃公家粮的职工越来越多。与此同时，大量农民进城，使农业生产劳动力不足，影响了农业生产。这“一增一减”之间，使得国家财政、粮食和物资调配、职工福利变得相当紧张。为了扭转形势，周恩来和陈云采取了一系列措施“促退”，压缩用人指标。1956年底，国务院下发“国务院（56）国议字第94号通知”，要求国家机关停止增设机构扩大编制。1957年初，国务院通知所有企事业单位，一律停止自行从社会上招收人员。同年四月，劳动部召开全国劳动力调配工作会议，指出：要控制国民经济各部门职工人数增长，特别是对于生产准备人员、间接生产人员和非生产人员的增长要严格控制。

本着贯彻中央严格控制人员增长的精神，1956年11月，北京市人民委员会第44次会议决定：“行政、企业、事业单位的编制应该大力精简，除各单位应该积极准备精简方案外，从现在开始将编制冻结，不准再增加编制”。之后，市劳动局在1957年2月出台了《关于劳动力调配、招收管理办法的几项规定》，加强了对各单位招收和调配劳动力的管理，并规范了各单位招收职工计划的编报程序。经过一系列的努力，1957年全市的基建指标和生产指标得到适当压缩，劳动力增长数量也得到控制，为这一年北京市经济建设的顺利发展奠定了基础，也进一步完善了劳动力计划管理的制度。

三、“一五”后期劳动部门对劳动力计划管理的完善

在查找与北京城市劳动力相关的档案时，笔者还找到一份当年劳动部印发给北京市的《赴苏联劳动考察团报告》（以下简称“报告”）的文件。这份报告是1956年9月根据中央指示组织的一个考察团赴苏考察时编制的，目的是了解和学习苏联在劳动力管理方面的先进制度和经验。该团在苏考察了一个半月，向苏联有关部门详细地了解了苏联劳动力计划管理方面的问题。回国后，他们写出了这个考察报告。这个报告详细介绍了苏联劳动力计划管理制度的历史概况、全苏人口总数及城乡人口比重、如何编制劳动资源平衡表、如何精简机构和缩减人员等方面的内容。在报告的最后一部分，考察团针对国内城市劳动力计划管理出现的问题提出了解决办法。报告认为：“国家机关和企业、事业单位的机构庞大，工作人员过多，是当前劳动力管理方面的重大问题之一。现在党和政府已经提出了精简机构的任务，而精简的重点应该放在国家机关和企业、事业的管理机构上面。要划清国家机关和企业、事业管理机构的界限，还要把精简企业、事业管理机构的工作和精简国家机关的工作一并进行，避免精简了国家机关，膨胀了企业、事业机构的现象重复发生。另外，还要加强对企业、事业单位组织定员工作的监督、检查和指导”。当时，国务院编制工作委员会只负责国家行政机关的编制，因而报告建议国务院编制工作委员会在财政部、劳动部、监察部和国家经委的参与下，把企业、事业单位的组织定员工作也管起来。

对于如何安排城市的剩余劳动力，报告指出，消灭失业的根本基础是国民经济进一步的发展，应该充分发挥社会主义制度的优越性，把这批劳动力尽量利用到生产方面去。也就是说，国家一方面要精简，另一方面要解决就业问题，要充分吸收苏联在第一个五年计划时期，消灭失业的某些经验，创造扩大就业的条件。为了统筹兼顾、合理安排全部劳动力进行全面的规划，并且列入国民经济计划以内。政府应该考虑在有原料、有销路的企业中实行二班制、三班制或实行不断生产制。国家除了保证重大的建设项目以外，还应该酌情组织开荒、造林、开采金矿，适当发展手工业等。各级政府，特别是各省、市应该因地制宜，开辟生产门路，积极兴办一些花钱较少用人较多的企业和事业。此外，还要继续控制农民进城。除高级的科学技术人员和高等级的技术工人可以享有较高的工资以外，一般应该采取“低工资多就业”的方针。这样既可以扩大就业，又可避免过分地刺激农民进城。[6]应该说，这份报告为北京市的劳动力计划管理提供了有益的借鉴和合理的建议。

对城市劳动力进行计划管理，是新中国实行计划经济的“应有之义”。1957年第一个五年计划结束后，北京市的工业总产值由1949年的1.7亿元增加到19.1亿元，国民收入由1.9亿元增加到14.3亿元。一些重要的企业，如北京电子管厂、北京战略火箭生产总厂、金属结构厂、首都机械厂、北京有线电厂、永定机械厂等都在“一五”时期奠定了发展基础。这些成就的取得离不开当时城市勞动力的计划管理。应该说，这项制度是从中国的实际出发，很大程度上既解决了中国当时人口多，底子薄，经济不发达，就业压力大的问题，又保证了“一五”建设的顺利进行，为国家工业化的实现提供了用工保障。当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，积极搞活劳动力管理制度，做好劳动者的转型和升级，有着重要意义。而回溯历史，从中总结经验、吸取教训，无疑是推进这项工作进一步发展的基础。

参考文献：

[1]北京市劳动局.北京市1953年建筑劳动力介绍调剂工作（1953年11月）[Z].档号：110-001-00425.

[2]北京市人民委员会、北京市劳动局.本局、市人委关于制止“人市”招工的报告及批转（1956年8月23日）[Z].档号：110-001-00797.

[3]北京市劳动局党组.关于本市建筑劳动力调剂供应工作的初步意见（1954年3月25日）[Z].档号：004-012-00065.

[4]何光：当代中国的劳动力管理[M].中国社会科学出版社，1990：122-123.

[5]北京市劳动局.北京市劳动局赵化达同志在北京市基本建设单位劳动力调配工作专业会议上的报告记录（1957年1月23日）[Z].档号：110-001-00899.

[6]北京市劳动局.关于印发“赴苏联劳动考察团报告”（1957年3月28日）[Z].档号：110-001-00897.

作者单位：中国社会科学院研究生院