社会组织的去风险机制研究

管 兵

内容提要 社会组织与政府关系的核心是风险控制。基于潜在的风险考量，政府和社会组织的行为模式都受到约束。对于试图被正式认可的社会组织来说，必须诉求于去风险机制。对于意图培育社会组织并加以利用的政府来说，也必须消除潜在的风险。本研究以各地大量出现的商品房业主跨社区组织为例，提出并检验去风险的三种机制：政府层级、私人化和合作机制。通过这三种去风险机制，社会组织与政府达成三种信任机制：弱者信任、关系信任和合作信任。

为什么有的社会组织可以获得政府的批准，而另外一些却不能够？从自下而上的角度，有学者认为，整体上国家对社会组织采取控制和管理的态度(顾昕、王旭，2005；黄晓春，2015)。针对控制和管理的差异性，有学者提出分类控制的观点。认为不同性质的社会组织，政府会采取不同的控制方式，有一些不敏感、有利于发展公共服务事业的社会组织可以比较容易获得批准，而维权、法律类社会组织则被排斥在制度之外(康晓光、韩恒，2005)。也有学者提出不同的城市由于其权力结构的不同，社会组织也有不同的发展机会(管兵，2013)；不同的职能部门，也有其培育社会组织的不同逻辑(黄晓春，嵇欣，2014)。这些解释具有宏观上的说服力，不同领域或不同城市的社会组织面临着差异化的制度待遇。但在微观层面上，我们仍然可以观察到，对于同一类性质的从事相同活动的社会组织，在不同的城市，甚至是在同一个城市，有些可以被批准，而有一些却不可以。有学者认为社会组织与政府的关系非常重要，社会组织的领导人与政府的关系可以为社会组织获得机会，强调非正式政治的重要性(Yang，2005；张紧跟、庄文嘉，2008)。这些观察都具有合理性。但政府与社会组织的关系的实质是风险控制，这是由《社会团体登记管理条例》塑造出来的制度性因素。无论培育社会组织，还是管控社会组织，风险考虑都处于核心的位置。为什么非正式政治可以起作用？为什么不同的政府及不同的职能部门有不同的态度？这些此前的回答都值得进一步审视。本研究的经验材料显示，对于有着相似背景的社会活跃人士，从事相似的活动，但在获得政府认可的机会上仍然存在差异。本研究的核心问题是，基于什么样的风险考虑，社会组织无法被政府正式认可？基于什么样的信任，社会组织可以被政府正式认可？

本文聚焦城市商品房小区业主群体建立的社会组织，试图通过比较它们的际遇，给出新的结构性解释。对于业主群体来说，他们可以成立法律明文许可的组织。《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》都明确赋予了业主成立住宅小区业主委员会的权利，并给出具体的程序要求和职责描述，各地地方政府也出台了相应的实施办法。因此，业主成立业委会面临的是统一的制度背景。该领域已有很多文章讨论业主成立业委会的问题(夏建中，2003；陈鹏，2009；黄艾禾、袁野，2013；管兵，岳经纶，2014)。本文所针对的业主群体的社会组织并非是有着空间区域限制、有着直接利益相关、参与者范围和权责明晰的业委会，而是超出社区范围之外成立的维护或主张本地业主群体利益的社会组织。这一类社会组织因为没有明确的法律赋予其成立的规则许可，其职责也是模糊的，因此在不同地区表现出来更多的差异性。

依据作者收集的资料，本研究发现，获得政府认可的社会组织具有如下的特征：它们的主管单位层级较低，社会组织也被限定在较小的区域内；它们的领导人在这个领域非常知名，领导人与政府直接相关部门存在着私人关系，并且最终这些社会组织的运作模式也是以权威个体为主导的；它们的成立直接是政府授命的，或是跟政府有着合作。以上的每一个条件都可以增大社会组织获得政府正式认可的可能性。论文据此，验证了社会组织发展的三种去风险假设：政府层级假设、私人化假设、政社互利假设。政府层级假设相对应的是弱者信任，私人化假设相对应的是关系信任，互利假设相对应的合作信任。

社会组织发展：风险与去风险

社会组织是第三部门的核心，是宏观社会与微观个人之间的中介。社会组织有着多元属性，体现政治、社会、市场的多重意义(萨拉蒙等，2007)。在中国，政府对于社会组织的考量正是由其复杂而冲突的多重意义决定的。在提倡多元治理的导向下，社会组织是配合政府提供公共服务的公益组织。在这个维度上，导向小政府的改革和治理体系现代化建设需要这个意义上的社会组织的发育。在市场经济发展和制度完善的意义上，社会组织可以平衡市场力量对政治和社会的介入及影响。这对政府是一个两难，政府需要市场经济，需要资本的力量，社会力量的发展对资本力量是一个掣肘；而社会力量又可以修补市场力量的破坏性，缓解市场发展带来的弊端。在政治参与的意义上，社会组织是集体利益表达和维护的重要平台和渠道。社会组织既能够扮演利益集团的作用，在制度内争取特定群体的特殊利益，也能够作为动员群众的组织力量，发起抗议和社会运动，维护被制度环境忽略的特殊利益。出于完全合乎理性的考量，政府希望主动或被动开放的政治参与机会能够完全在自己控制之下，那么社会组织在这方面的作用，在政府看来是可疑的，至少是存在风险的(Saich,2000)。总体而言，政府对于社会组织的态度有着双重倾向，在具体政策上，我们既能看到政府对于社会组织培育和发展的强调，也可以看到政府对发展社会组织潜在风险的担忧。

国家针对社会组织发展的政策法规也体现了这种矛盾性。由国务院制定的《社会团体登记管理条例》是目前针对社会组织管理的最高级别的法规。这一条例分别在1989年年底制定和1998年进行修订，从制定和修订的时间点我们可以清晰地看出，这一条例是为了解决此前发生的重大政治社会议题而做出的决定，具有非常明显的管理控制色彩。我们从1989年第一版《社会团体登记管理条例》中可以看出政府的管理色彩，1998年修订的版本所具有的管理色彩更加浓厚(顾昕、王旭，2005)。这些规则为政府在这一领域的作为设立了明确的边界和责任。

这样的制度背景就决定了政府的基本行为导向。无论是制度逻辑的分析(顾昕、王旭，2005)，还是经验的调研(康晓光、韩恒，2005)，都可以清晰地看出政府在这一制度模式下激励的行为特征。总体来看，这一制度会激励地方政府采取风险厌恶型的策略，尽量规避发展社会组织有可能带来的审批责任和监管责任。在这种制度背景下，地方政府往往通过以下方式来应对社会组织的审批工作：(1)不作为。少做事就少承担风险，做得越多有可能风险越大，所以政府在这一领域普遍表现是无所作为，导致占80%左右的社会组织无法登记而非法存在(谢海定，2004)。(2)控风险。如果必须要有所作为，那么首要的原则是风险可控。所以我们可以看到分类控制(康晓光、韩恒，2005)。(3)有选择。有选择是政府最后的策略，如果一定在要在特定领域通过一些社会组织，政府一定会挑选能够最大化控制其风险、并能增加自己绩效的社会组织(管兵，2015b)。

《社会团体登记管理条例》从1998年修订到现在，制度一直是稳定的，但实践在发生变化。实践领域发生的变化主要来自三个方面：第一，社会问题和社会冲突增多。随着市场经济深入发展，波及到的利益分化越来越深入广泛，利益冲突频现，社会信任感恶化，基层治理和社会治理都面临新问题和新挑战(王俊秀、杨宜音，2013)。第二，公众公共服务需要增多。市场经济和城镇化发展带来了广泛的福利，也增加了普遍的公共性需要。现代福利制度建立的过程，正是伴随工业革命的进程而逐步展开的(迪安，2015)。市场经济转型和城镇化变革让人们脱离了计划经济时代和传统的福利保障体系，经济和社会变迁让公众面对越来越多不断增长的风险，带来更强烈的公共服务需要。第三，社会群体共同利益开始形成。越来越多利益分化和维权行动刺激了群体共同利益的形成(管兵，2013,2015a)。在涉及群体共同利益的时候，人们就会走到一起，采取集体行动来维护自身权益。这些行动可以是制度内的，也可以是制度外的，可以是温和的，也可以是偏激的。这些行动都会增进群体共同利益的形成，也会增强他们诉诸进一步集体行动的能力，两者会相互促进和彼此强化。

这三个社会层面的变化给治理尤其是对政府的传统回应模式提出了挑战，威胁到政府的三种回应策略。(1)解决社会冲突和满足公共需要是政府的职责，在这一领域，社会组织是一个有力的助手；(2)社会上有客观的越来越强的结社需要；(3)当自下而上的需要越来越普遍时，给政府有选择的策略造成了困难，因为这会带来更多的信息不对称问题。

在社会力量发展并且需要表达集体利益诉求时，政府和社会如何应对风险厌恶的制度背景？在政府与社会组织关系中，风险的降低依赖于信息不对称问题的化解、社会组织行为的可预期性和可控制性。在这方面，政府不想在出事之后进行惩罚，预防风险是首要考量。因此社会群体在成立社会组织时，政府必须能够确保这些条件能够满足，社会群体需要传递出来信号并让政府知晓。本文基于现有理论推导提出三个去风险假设。

1.政府层级假设：社会组织的层级越低，对于政府来说，风险越低。

按照《社会团体登记管理条例》，任何社会组织的成立首先必须要有业务主管部门，再有登记主管部门。对于社会组织来说，最核心的是要找到业务主管部门，这也是众多社会组织难以成立的最大挑战。

社会组织业务主管部门层级越低，意味着越有能力了解社会组织情况，信息不对称情况越轻微。越基层的政府，越接近社会，与此同时，越是基层的社会组织，其活动区域也越有限，就越没有能力引发政治风险，从而就越能够满足宏观制度的要求(管兵，2015b)。

2.政社互利假设：无论主动还是被动，社会组织越能够与政府互利，对于政府来说，风险越低。

在众多领域，政府需要社会组织的合作。一旦政府与社会机构有互利的空间和可能，这些社会机构被政府正式认可的概率大大提升。互利合作一方面可以为双方带来实质性的好处，另一方面对于政府来说可以充分获得对方信息资料，并规划对方的职能及活动空间。

在此假设下，我们关注具体政社关系的表现，是否存在结构化的互利合作关系。这一关系的实现既有可能是社会机构的主动嵌入(Ho,2007)，也有可能是政府自上而下向社会的反向嵌入(管兵，2015b)。但无论方向如何，政府互利假设认为这种关系可以显著降低社会组织对于政府的风险，甚至政府可以主动在这个领域培育社会组织。

3.私人化假设：社会组织越能够诉诸私人化的行为模式，对于政府来说，风险越低。私人化的指标是社会组织个人化和政社关系非正式化。也即社会组织从公共性上退却，强化私人性。

社会组织的风险主要在于触及社会稳定及引发政治议题，这些都发生在公共空间，争夺公共利益。越是主张公共性及声称代表公共利益的社会组织，采取维权和集体行动的可能性就越高，越容易给政府带来风险。反之，如果社会组织在姿态上从公共性上退却，采取维权和为集体利益而采取行动的可能性就低，风险就降低。这一做法的另一个后果是社会组织成为个体权威主导的机构，领袖人物与政府之间可以建立私人化的、非正式的关系(张紧跟、庄文嘉，2008；Yang,2005)，关系信任带来个体主导的组织的信任，从而进一步强化政社互信。

政府态度差异：多维度比较

商品房小区业主群体是市场经济的直接产物。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，开始住房商品化改革，之后大量的城市市民开始购买私有住房。随着住房市场化改革，居民购买私有产权的住房，开始出现业主群体。这一群体与其他社会群体(比如农民、农民工、下岗工人等)存在着很大的不同，由于住房商品化的市场动力、普遍性纠纷引发的治理参与动力、管理集体产权的经济立法赋予的合法结社动力，他们构成了最具活力的社会群体。

住房商品化改革促进了我国经济的迅速增长，房地产行业已经成为国民经济的支柱产业，由此相关的土地财政也激活了各地城镇化的极大活力(周飞舟，2007)。在这一巨大的经济浪潮之下，新兴商品房住宅小区成为各大中小城市的单调不变的风景线，填充这一风景的住客也重塑了社会结构，大批城市居民成为商品房业主。这一市场化发展由于与整体宏观经济发展、地方政府财政、城镇化进程等密切相关，至今仍能看到源源不绝的动力。在此持续的动力源下，业主群体势必进一步扩大。这正是市场经济改革带来的最显著的社会后果之一。我们既可以看到业主群体与物业管理企业、房地产商的冲突或诉讼(张磊，2005；崔亮、王亦君，2006；Cai,2005,2007;Xia and Guan,2014)，也能看到业主群体参与居委会选举行动(Guan and Cai,2015)，以及业主群体的立法参与的努力。业主一步步从社区开始进入到了治理体系中。

而业主群体之所以在被动侵权的状态下，还能够有应对的行动能力，这与国家赋予这个群体的特殊结社权利相关。因为业主群体是房地产市场发展的客观后果，国家对业主群体的理解也是从经济意义上去看待的。这直接体现在业主委员会这一组织的制度规定上。这种基层的制度安排，有学者认为是公民社会的先声和民主的一种具体实现形式(夏建中，2003；Read,2003，2008；陈鹏，2009)。但依据各种法规，业委会在行政和法律上都是一种经济组织。针对城市商品房小区管理的现有政府文件和法规主要来自建设部。直到现在，与业委会直接相关的政府部门就是各级建委中的居住小区管理办公室。建设部在1994年出台了《城市新建住宅小区管理办法》，是关于小区管理的早期文件。国务院在2003年新制定《物业管理条例》，在这部条例中，改管委会为业主委员会，并开始具体规定了业主大会和业主委员会的具体操作方式。这一条例在2007年进行了修改。2007年另一部重要的法律《中华人民共和国物权法》中也具体规定了业主物权的具体管理方式、业主大会和业主委员会实际操作方式。

在这种情况下，业主组织获得了充足的发展空间和内部动力。业委会本身得到了发展的机会，与此同时，我们也看到业主群体的区域性组织开始出现(张紧跟、庄文嘉，2008；管兵，2013)。各地的业主群体频繁互动，组织和参与集体活动，跨地区的网络在互联网和现实中逐步建立起来。

表1 业主跨社区业主组织情况一览表

在本文统计的此类组织中，最早出现的组织集中在上海、广州、北京三地。最早是上海的和谐社区沙龙(上海业伟业主咨询服务有限公司)，2003年成立，以企业的身份登记，可谓是第一个此类组织。在2005年前后，业委会协会最早出现在北京和广州，和谐社区发展中心出现在北京。虽然业委会协会在大城市中未能获得政府的批准，但这一模式仍然在各地出现，在若干地区也获得地方政府的许可和批准，正式成立。和谐社区发展中心在北京获得基层政府的批准。在另外的地方也获得相似机会。两种模式的诉求不同，前者是行业协会，是业主群体的利益代表性机构；后者则没有这样的功能，是一种倡导性的社会组织，而非群体利益代表性机构。从一线城市开始，这两种模式又在其他城市扩散。

不同的组织模式能够在各个地方扩散也跟业主群体维护权益和表达诉求的方式有关。虽然大部分小区的业主之所以会组建业主委员会，是因为权益受损而产生的维权需要，但整体上看，业主维权的方式是温和的，主流方式是通过制度内的方式，借助于业委会进行谈判和妥协，达成维权的目的(管兵，2010，2015a)。一旦采取比较激进的制度外的抗争方式，势必会影响到该组织模式本身及其在其他地方的扩散。

获得政府认可：去风险

在本研究中收集的33个个案中，有接近三分之二都是正式获得政府批准的社会组织。这一点说明在业主事务相关的领域中，政府并不忌讳这样类别的组织。这与该群体的性质和可能的行动相关，他们整体上是温和的，不同于其他类别的社会群体。深入分析之后，我们可以进一步发现，尽管这些组织被批准了，但被批准各有各的原因，最核心的因素是这些组织都采取了去风险的策略，以此与政府部门建立互信。这些策略包括：建一个小的社会组织、政社合作、私人化。

(一)建一个小的社会组织

在一些较小的城市地区，政府本身既不够强势，社会力量也不够多元化，地方社会力量不断提出诉求，这种情况下，地方政府也有可能批准成立，因为整体上而言，这些地方仍具有熟人社会的基础，相对风险可控。

江苏省昆山市周市镇成立的业委会协会就比较顺利。周市镇是最基层地区，本身人口规模有限，住宅小区数量不多，参与和从事的活动单纯可控。在2014年12月初，他们申请的组织经过一年的筹备就成立了。

周市镇共有住宅小区59个，其中成立业委会的小区有19个。去年年底，19个小区业委会主任自发参加业委会联席会议，一致要求成立协会。经过近一年筹备，周市镇业主委员会协会终于成立，对于各业主委员会来说，他们终于有了自己的“娘家”。

据了解，业主委员会协会成员由各小区业委会主任组成，会长则由大家共同选举产生。成立大会上，具有多年业委会管理经验的ZQF被推选为业主委员会协会会长。①

表2 被批准案例详情

在表1、表2中可以看出，较多的正式社会组织是在区、街道层面上成立的，这里面有一些是自发的，也有一些是政府直接培育的。相对应的未被政府认可的社会组织大部分是在省市层面上申请，仅有一个是在县级政府层面上申请。从表2我们可以看出，政府培育的机构中，可以有比较高级别的政府的参与，有7个是省市级政府培育成立的。省市政府培育较高级别的社会组织似乎不符合建立一个低级别社会组织的要求，但它们满足了另外的一些要求，也让政府觉得可以避免风险。

(二)政社合作

1.政府直接培育社会组织

在面临显而易见的社会需要的压力时，政府的不作为策略有时候会遇到挑战。政府在必须要有所作为的情况下，会通过增加确定性的手段化解外部的压力。最为强势的政府会自己成立社会组织。

上海是最具代表性的案例，相对于其他一线的大城市，上海市政府的行政权力相对集中，行政能力相对强大。上海市政府基本上在每一个小区都扶持成立了业主委员会，在此基础上，上海市的基层政府还扶持成立了跨社区的业主组织，专门用来辅助解决小区治理的问题。最早在2008年12月成立的静安区业主委员会工作促进会，通过政府资助和政府向其购买服务获得资源，负责人为退休政府官员，区住房保障和房屋管理局为业务主管单位，区社团管理局为登记备案主管单位。在2011年11月，虹口区房管局和凉城新村街道又成立虹口区新家园建设与合作事务所。2012年5月，徐汇区田林街道与和房家园物业管理事务指导中心也以同样的方式成立。

位于广东省最发达的珠三角地区的佛山市顺德区既是经济最发达地区，也是一直以来的改革创新实验区。顺德区是省直管区，进行了一系列关于农村集体经济管理体制、大部制、社会治理创新等方面的改革。在2014年年初，顺德成立业主代表协会，是由业委会推选代表组成，顺德社会创新中心作为业务主管单位。这是顺德区一直以来在各个领域进行先行先试的一种探索。

2.找一个可以合作的主管单位

目前申办社会组织最为成功的北京市海淀区和谐社区研究中心、广州市和谐社区研究中心、江苏省昆山市周市镇业主委员会协会、温州市鹿城区业主委员会协会、温州市业主委员会协会、山东青州业委会协会等。他们都获得政府批准。获批的原因上文已经有所论述。这里不再赘述。在通过政府许可方面，核心的挑战在于找到愿意做自己业务主管部门的单位。在这方面，通过许可的社会组织各自有着自己的策略。青州市业委会协会是通过行政复议，让住建局同意。温州业委会成立协会时，找不到主管单位，无法登记。后来他们找到温州市社科联作为自己的业务主管单位，避开住建局。四川天府社区建设研究中心的主管单位则是四川省社会科学界联合会。华南和谐社区研究中心在广州市未获批准后，在广东省民政厅获得了批准。北京市海淀和谐社区研究中心也是在海淀区民政局获得批准，避开了北京市业申委一直努力申请的市住建局。

(三)让社会组织成为准私人机构

1.通过领导人私人关系获得批准

符合这一情况的社会组织可以分为两种类别。一种类别是业主活跃人士已经在该区域积累了足够的声誉，比如北京的两位业主活跃人士，一位加入了和谐社区研究中心，一个成为业申委的发起人，享誉本地区的业主界。之后政府找到他们个人，建议他们成立相应的社会组织，协助政府完成小区内部的业主相关事务，并通过政府购买服务的方式给予支持。虽然他们并非政府内部人员，但他们个人积累的声誉，让政府可以识别出来，从而对他们进行支持。这是政府对于个体的信任。

另一种类别是政府本身并无意图做事，但业主活跃人士能够接近政府内部人士，通过这种私人关系，获得社会组织的批准。这是纯粹私人关系的信任。比如广东省华南和谐社区研究中心就通过非正式途径获得了省民政部门的批准(张紧跟、庄文嘉，2008)；成都市的新兴社区发展中心的名誉理事长是原四川省建设厅厅长、四川省建筑业协会会长，副理事长是本市某社区的党支书记，最终获得市民政部门批准。

2.维持领导人权威的组织模式

在政府扶持批准的社会组织中，我们可以看到实际上都有着类似于科层制的机构，负责人就是政府选中的领导人，领导人是社会组织的核心。

在能够通过政府认可的社会组织中，我们可以看到，一些社会组织并不追求公共性，转而成为准私人机构，在访谈过程中，常常可以听到某个协会或中心是某某人的此类的说法。而由于这些社会组织就是通过领袖人物的私人关系获得批准的，这个社会组织最终就成为领袖人物的私人领地，由他全部负责该社会组织的运作、目标设定、业务选择。

3.避免成为群体代言人

这一点我们可以通过的社会组织的名称上清晰地看出来。

我们暂且忽略各种形式社会组织的实际活动，仅从获得批准的机构名称上，我们可以非常明显对两种类别的社会组织进行分析。容易获批的组织要么是和谐社区研究中心，要么就是社区发展中心、辅导中心、指导中心、事务所。比较典型的是成都新兴社区发展中心，该组织的法人代表也做过业委会主任，是民间业主活跃人士，是成都市业委会联席会前期召集人，但他最终成立并能够获批的组织是新兴社区发展中心，而非业委会联席会。它们看似是第三者的身份，既不是政府的，也非业主的。有一些社会组织在名称上与未被批准的机构性质相同。但我们也能够观察到，这些被批准成立的社会组织各有其特殊原因，天津业委会联合会是因为政府对于领袖人物的信任而为她特批的，沈阳市业委会协会是因为沈阳在这方面政府已经培育了一些基层区域内的业委会协会，就继续在市级层面上培育出来一个高级别的业委会协会，营口和顺德的业主组织也是政府直接培育出来。其他的业委会协会则是规模很小的组织。相反，我们对比未被政府认可的社会组织，它们都是当地业主活跃人士组建，通常是若干个业委会的活跃人共同组建，独立于政府之外，谋求群体代言人地位。这一点可以通过表3中显示的宜昌市未被批准的业主组织的活动中看出。

表3 宜昌市业主大会协会申办委员会事实活动一览表②

政社关系：走向信任与合作

风险规避是政府在这个领域的核心考量。这一领域的基本制度决定了地方政府的基本行为导向。不像业主委员会，业主群体所要成立的地区性社会组织缺乏明确的法律许可。这为政府进行最大化风险规避行为提供了空间。

(一)地方政府面临的风险与收益

1.社会组织管理的制度不确定性

业主群体相关的组织中，因为业主委员会是有法律明文规定的，并且由于上述所介绍的该组织的经济属性，政府对业委会的成立是有法律依据的，这一点给予了地方政府一个明确清晰的制度规则。即使规则如此清晰，程序非常明确，地方政府在处理业主委员会的事务上，仍然有不少犹豫(管兵，2010，2013)。我们看到除了上海市由于政府强力主导推行在各个社区成立业委会，整个城市成立业委会的小区占到全部小区的80%-90%左右，其他城市成立的业委会所占比例都很低，维持在20%左右。那些在北京、广州成立的业委会，主要缘由就是因为小区存在维权的需要，让业主发起成立业委会的行动。在不少的小区里，业主这样的活动并未能取得地方基层政府和居委会的信任。由于围绕业委会成立发生了很多的争拗(石发勇，2010)，对于业主群体试图成立的跨社区的地域性的业主联合组织，政府自然会持有更多的疑虑。与业委会存在明确法律条规许可的情况不同，跨社区业主联合组织并不存在类似的相关法律明确规定可以成立这样的组织。

2.社会组织管理的信息不对称性

对于业主跨社区社会组织，政府面临与业委会稍微不同的信息不对称问题。首先，政府不知道这一类社会组织的目的是什么，业委会的职责和权限在法律上有明确的规定，跨社区业主组织要做什么，能做什么，法律体系中并不存在相关规定。对于政府来说，在这一领域如果有所作为的话，那就是摸索与开创新局面，因为这是一个未知领域，但因为制度背景，这并不是一个政府希望开拓和创新的领域。第二，不像面对业委会，地方政府不用面对无数个同类别的跨社区业主组织，一个城市中试图成立的同类别组织数目有限，一个到两三个之间。数目有限给政府提供了信息相对可控的可能性，但跨社区业主组织的另一个特征是涉及群体和人数众多，加上业委会本身的组织基础，让这样的跨社区组织治理参与动机强烈，动员能力强大，这又增加了另外的风险可能性。

3.业务主管部门趋近于零或负的部门收益

负责业主产权管理相关事务的直接主管业务部门是城建部门。城建部门主要的工作职责是监管房地产市场和城市建设。作为他们主要职责的副产品，物业管理也是由城建部门主管，业主行使物业管理监管职责的业委会也是由城建部门主管，进而业主成立的各种相关组织也是由城建部门负责主管。

对于城建部门来说，发展社会组织并不是其主要职责和政绩，也不是城建系统擅长开展的工作，负责业主事务的部门在城建系统中是边缘部门。由于业主成立组织的主要出发点是为了维权，针对的对象主要是物业管理公司和开发商，这些企业同时是城建部门的主管对象，并且是其主要的业务领域。一手是矛，一手是盾，都是由城建部门监造。是让非主流业务的矛更锋利，还是让主流业务的盾更坚固呢？对于城建部门来说，这其中的选择是显而易见的。

(二)三种去风险机制的后果

表4 去风险机制与信任结果

城市内较低级别的地方政府对于小范围内的社会组织相对熟悉，这一类社会组织开展的活动波及范围较小，同时小区域内仍有一定的熟人社会的基础，风险威胁相对较小，在这些地区的业委会协会的申请相对于大城市或者高级别的政府层级更容易通过。比较强势的基层政府也可以扶持成立与业主权益相关的社会组织，我们可以看到，政府扶持成立的这些社会组织基本上也都是比较基层的政府，在街道层面上成立的社会组织是比较多的。这种情况成立的社会组织比较弱小，不具备能力制造风险，可以形成弱者信任。

如果业主群体不成立业委会协会，而是成立和谐社区发展中心或者研究中心，获得批准的可能性也会显著增大。首先这样的社会组织可以避开建委或住建局这样的业务主管部门，直接选择民政局或者社科联这样的机构，这让主管部门会有所收益。其次，这样的社会组织不是数量巨大的业委会的协会，而是单纯的一个机构，不涉及联合和相关群体的问题，也就意味着不存在那么多的风险可能。在这方面，我们看到大量的政府直接培育的社会组织，政府培育这些组织的目的就是政社合作。通过政社互利机制，可以形成合作信任。

相对于政府层级机制、私人化机制，政社合作是一个比较重要的机制，是在目前宏观制度背景下，走向信任和公共性的最可行机制。社会组织作为第三部门组成部分，本身就应该是公共性的机构，关注公共利益，具有集体主义的情怀，才能有助于真正成为政府的助手，因为政府需要处理的也是集体利益和公共利益。如果社会组织过弱，过于私人化，有可能失去与政府合作的能力。而政府与具有公共性的社会组织合作，不仅有助于政府对公共利益的维护，亦有助于加强政社互信。

在这三种信任类型中，合作信任是一种正式的、官方的、制度化信任，因此具有普遍性意义。在政府与社会组织关系中，有着广泛的前景，近些年在各地出现的政府向社会组织购买服务就可以归于此类。这一做法对于政府、社会组织以及公民个体都有着正面的意义。在这个角度上，社会建设或者保卫社会才能够在国家和社会力量的合作中获得积极动力。无论是政府培育还是自主发展，政社合作需要保障此领域的竞争性(管兵，2015b)。竞争性一方面就需要去除私人性带来的垄断与灰色交易，另一方面也需要有专业能力的社会组织，这样才能确保合作的有效性。所以，小社会组织固然风险低，但也不利于能力培养，从而走向私人化带来安全，更容易走向灰色交易，具有竞争性的政社合作则可以促进政社互信，也可以带来实质性的公共福利。

①昆山日报：《周市:小区业委会“结盟”共管社区》，参见http://www.ljks.cn/news/show.php/itemid-27982/，2015年12月20日浏览。

②整理自宜昌市业主大会协会申办委员会主要发起人冯向荣的博客：参见，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dv0i.html， http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dzjx.html；http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101gmen.html；http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f11b6760101dy7x.html；2015年12月20日浏览。