青海省农牧区市（县）域规划建设城乡统筹模式研究

马贵

摘 要 青海省农牧区市（县）域城乡差距大，乡镇规模小、职能单一，综合经济实力不强。应该通过多种途径，加快各种城乡要素流动速度，统筹市（县）域城乡发展，推动城乡一体化进程。为此应确定以资源环境为前提、以差异发展为目标、以协调布局为核心、以设施提升为抓手的城乡统筹发展原则，探索城乡要素流动与以工促农牧机制下的城乡统筹模式，进而引导城乡集聚发展，改善民生；整合地区资源要素，强化产业支撑；加强生态保护，增进城乡持续发展。

关键词 青海农牧区 城乡统筹 发展 统筹模式

中图分类号：F127 文献标识码：A

1德令哈市域城乡空间发展

青海省多数民族地区人口与资源分布不均，城乡差距日趋扩大。分析德令哈市情况在市域范围内人口主要分布在市域中部各城镇周边，市域北部和南部人口稀少；市域资源分布不均衡；城乡收入差距呈扩大化趋势。大部分地区县域村镇职能分工不明确，产业初级化特征明显，趋同现象大量存在。德令哈市区以外市域内的其余乡镇职能单一，均以农牧业为主，结构简单，职能雷同，各村镇只能进行简单的初级农牧产品加工。未形成村镇梯度服务体系，市区服务设施较为完备，发展较好，但其余乡镇发展不充分，服务体系不完善，村一级服务设施严重。

首先确定由耕地、草场、水系、矿产资源等资源要素限定的资源底线，通过划定禁止建设区、限制建设区，以此作为未来城乡各级居民点空间发展的前提。在市域（县域）城市——中心镇——一般镇——中心村——一般村庄等多个发展主体并存的格局下，根据市、县域资源环境和各城镇发展条件，确定市域空间发展模式，使得各级发展主体均能在整体的空间发展模式下获得各自發展机遇。通过研究区域整体发展格局，确定合理的市域空间结构，将城镇空间布局特别是产业空间布局作为城乡统筹的核心问题，通过产业区空间合理布局和产业合理分工来协调各城镇之间协调发展的关系。

2城乡要素流动机制

在从事传统农牧业的同时，就地兼业。该模式未进行土地流转，在保留传统的作业模式的同时，在农闲时兼业务工，其收益包括农牧业产出及兼业收入。对于此路径中的农牧民，要保障其基础公共服务，鼓励与有条件地区进行土地流转，整合市域土地资源。该模式介于土地完全流转与传统就地兼业之间，农牧民收益包括部分农牧产业产出、兼业收入以及部分土地参加流转后的分红收入。对于此路径中的农牧民，要保障其基础公共服务，制定鼓励进行土地流转的相关政策，促进土地流转和资源整合。农牧民经过职业培训与选择进入城镇产业生产，成为产业工人，其收益包括职业培训和选择机会、户籍转变、土地参加流转的分红及工资。对于此路径中的农牧民，要加大职业培训设施建设力度，完善就业指导服务；同时，制定灵活的户籍制度，落实定居工程，完善配套设施建设和人力资源市场，规范企业用工行为。

3市（县）域城乡统筹发展的总体思路

努力建设长效机制， 在缩小城乡收入差距、实现城乡经济社会公平和城乡共同发展等问题上有所突破。及早预防未来可能出现的新问题。重点加大四方面的投入：一是加大对农牧业生产的投入 ，稳固农牧业的基础地位；二是加大对农村基础设施建设的投入；三是加大对农村社会事业建设的投入；四是加大对农村社会保障制度建设的投入。市域经济的发展有利于实现工业地方化 ，形成以市区为中心、以强镇为依托的分布格局 ，使农牧业剩余劳动力就近转移就业。把市域作为统筹城乡发展的着力点 ，加快市域经济的发展。按照城乡统筹思路，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农牧民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农牧业产业化带动农牧业经济效益增长。农牧业生产要体现专业化生产、集约化经营和区域化布局的思路，以现代农牧业的发展促进二、三产业升级。建立健全城乡统一的劳动就业服务体系 ，进一步消除对农牧民进城就业的限制性政策。

4市（县）域城乡统筹发展路径

德令哈城乡产业发展要实现从资源到资本的转换。即依托德令哈市丰富的矿产、农牧产品及旅游等资源，通过采取集群增长、循环开放的产业发展方式，将资源转化为资本，构建德令哈城乡产业新格局，促进城乡经济快速发展。应坚持生态保育、生态恢复与生态建设并重的原则，通过采取协调发展、安全持续的城乡生态发展方式，积极稳定德令哈城乡脆弱的生态环境，实现人与自然的和谐统一，实现生态、经济、社会效益的协调统一，构建德令哈城乡生态环境保护、发展新格局。城乡基础设施要实现从局部扩大到全域的转变。

德令哈市可采取“产业驱动、城镇带动、以城哺乡、城乡互动”的城乡统筹发展模式。即以青藏铁路的开通为契机，以盐碱资源开发等工矿企业的建设发展所获得的巨额地方财政资金，重点支持市域城镇建设，加快社会主义新农村、新牧区的建设步伐，不断完善乡村基础设施和以市区为中心的市域城镇和乡村居民点体系建设。按照“城镇反哺乡村、工业反哺农业与牧业”的方针，实现城乡统筹发展和共同繁荣的目标。

5适合青海省农牧区城乡统筹的策略思考

青海省广大农牧区地域广阔，人口稀少，受发展水平限制，城乡一体化重在城乡资源的共享，更多的是从“无或者欠缺”走向“有”，解决发展程度较低引起的基本公共服务短缺的问题。因此应以集聚为主，重点推动资源要素的适度集聚，生态环境的保护改善，经济社会的稳定发展，民生问题的逐步解决。青海省农牧区有很多城镇是资源富集地区，除矿产资源以外，其自然地理气候、生物资源、民族文化等也是其宝贵的资源条件，具有良好的资源组配优势。

城乡生态大系统的营建是经济社会发展的重要支撑。青海省农牧区城乡统筹发展要坚持生态保育、生态恢复与生态建设并重的原则。在加快社会经济发展的同时必须注重环境保护，统筹考虑城乡环境保护与治理，通过城乡共建生态空间、维护生态安全、划定生态空间、明确相关保护措施等方式保障城乡生态安全协调。积极稳定青海省农牧区城乡脆弱的生态环境，实现人与自然的和谐统一，实现生态、经济、社会效益的协调统一，构建青海省城乡生态环境保护、发展新格局。

参考文献

[1] 青海省德令哈市市域村镇体系规划（2014～2030）[Z].青海建筑职业技术学院设计室，2014.

[2] 德令哈市统筹城乡发展总体规划（中国）[Z].城市建设研究院成都分院，2011.