报账制核算体制下的国有资产管理实践——以NA分公司实物资产管理为例

张桂军 陈敬宇

建国以来,我国积累了巨额的国有资产,它是社会主义公有制经济的物质基础,是不断提高人民物质文化生活水平的重要保证。加强国有资产管理,防止国有资产流失,提高国有资产运营效益,对于我国社会主义国有经济的发展,有着重要的意义。

国有资产是指国家依法取得和认定的或者国家以各种形式对企业投资、向行政事业单位拨款等形成的资产。按其运动形态可分为流动资产、固定资产、长期投资、无形资产和递延资产等;按其与生产经营的关联程度可分为生产性资产和非生产性资产;按其存在形态可分为实物资产和非实物资产。

国有资产中的实物资产在整个国有资产中占有很大比重,实物资产管理难度大、被侵吞的可能性高,因此实物资产的管控(配置、日常管理、处置)是整个国有资产管理的重中之重,按照会计基本原则之重要性原则,对实物资产的资产配置、日常使用管护和资产处置进行规范管理和实施有效监督是做好国有资产管理的基础和关键。

目前,报账制核算体制下的企业的一些单位和部门对国有资产,特别是实物资产监管不到位,致使国有资产沉淀流失,不能高效利用。究其原因主要有三:一是个别单位部门对国有资产管理工作不够重视,导致国有资产管理成效不明显;二是企业以报账制为主的核算体制(企业财务人员集中在总部财务办公,不能时时身临其境地熟悉核算单位情况)增加了国有资产管理的难度;三是没有制定或实施行之有效的规章制度、管控措施与操作流程,造成资产管理无章可循或有章不循。

针对上述情况,“报账制核算体制下的国有资产管理实践与探索”项目课题组在某集团公司NA分公司通过成立组织机构、健全规章制度、部门密切配合、理顺操作流程、严肃实施运行等实践活动,对实物资产管理进行规范与监督,探索在报账制核算体制下做好资产管理与核算的无缝链接,确保国有资产不沉淀、不流失,尽最大可能提高国有资产运营效益。通过该项目课题的规范运作,摸索出一套成型的经验,进而指导一个地区、一个行业报账制核算体制下企业的国有资产管理工作。

“报账制核算体制下的国有资产管理实践与探索”项目课题是以企业拥有或控制的实物资产为研究载体,对企业拥有或控制的实物资产运行轨迹(产生、存在、消亡)实施分步管理与监督,多部门联动、多层次互动、多方位约束,探索报账制核算体制下的国有资产管理有效途径。

该课题的研究涉及财务(国资管理)、审计、纪检、行政办等部门以及基层单位,在设计方面充分考虑其可操作性和目标的可实现性,具有良好的应用前景。

课题研究分为三个阶段,一是项目前期准备阶段:包括成立课题组织、明确成员职责、完善相关制度、严密控制流程、制作单据表格、涉题人员培训等。二是项目运行实施阶段:课题组通过对NA分公司实物资产从资产配置(产生)、日常使用管护(存在)到资产处置(消亡)全程跟踪管理,实施“多部门联动、多层次互动、多方位约束”等有效措施进行事中联动控制。三是总结分析阶段:课题组成员根据本人所负责工作内容,通过分析总结实物资产从资产配置、日常使用管护到资产处置管理监督的经验教训,撰写结题材料,整理汇总后形成成果资料和相应的课题结题报告。

一、成立组织机构，配齐工作人员

组织是为了达到某些特定目标,在分工合作的基础上构成的人的集合。组织作为人的集合不是简单的毫无关联的个人的加总,它是人们为了实现一定的目的,有意识地协同劳动而产生的群体。组织的含义有以下几点:一是组织是一个人为的系统;二是组织必须有特定目标;三是组织必须有分工与协作;四是组织必须有不同层次的权利与责任制度。因此说,优秀的组织对于实现目标具有重要的保障作用。

“报账制核算体制下的国有资产管理实践与探索”项目课题组成员由分公司财务(国资管理)、审计、纪检、行政办负责人及相关人员组成,在组织设计上充分考虑了“分工协作、精干高效、职责分明”等组织设计原则。在人员配备上,坚持老中青相结合、多专业多领域相结合、多部门多层次相结合,在责任分工上,坚持“管办分离、有效监督”。课题组的有效设立,为项目顺利实施提供了坚实的组织保障。

为配合课题组顺利开展项目课题研究工作,分公司成立了以下组织机构:

一是分公司成立国有资产管理办公室,主任由财务部长兼任,副主任由财务部分管国有资产管理工作的副职担任,同时配备一名大学本科毕业的专职工作人员,负责分公司国有资产管理事宜,并制定岗位责任制,配齐办公设施,为国有资产管理工作有序开展提供了有力的人力和物资保障。

二是分公司国有资产部门建立物资储备仓库,负责接收分公司各单位部门因技术升级而淘汰或其它情形导致不需用交回的资产。国有资产管理办公室落实仓库管护责任,建立健全管理制度,按财务规定办理入出库手续,设置并登记保管明细账。当各单位部门有物资需求时,凡仓库物资可以满足使用需要的,优先仓库物资调配,其次考虑外购。对一些淘汰、损坏且无维修和使用价值的物资由国有资产管理办公室定期整理汇总,集中向上级申请作销毁处置,避免资产沉淀积压。

三是分公司成立物资采购小组,成员由纪委、审计、财务(国资管理)、行政办等部门组成,重点负责分公司物资比价采购事宜。

二、明确职责分工、部门密切配合

“分工协作、精干高效”是组织组织设计的基本原则,课题组秉承“管办分离、有效监督”理念,对成员单位进行了详细分工并明确了职责,具体职责分工如下:

财务(国资管理)责任分工:负责分公司国有资产管理日常工作,负责指导监督考核基层单位、机关部门国有资产管理工作,参与分公司基层单位、机关部门国有资产管理工作运行结果评价,负责物资储备仓库监管,负责资产核算等项工作,接受纪委审计的监督检查。

纪委、审计责任分工:纪委负责对分公司国有资产管理规章制度执行、工作纪律遵守情况进行检查监督,审计对分公司国有资产管理流程运行、账目处理、实物盘点等工作进行检查监督,纪委、审计主导分公司所属基层单位和机关部门国有资产管理运行情况综合评价,接受上级主管部门监督检查。

行政办责任分工:对分公司所属基层单位和机关部门消耗性流动资产定额进行核定,搜集整理基层单位和机关部门上报的消耗性流动资产需求计划,并予以整理、汇总、审核、调整,参与消耗性流动资产采购并负责管理发放项工作,参与基层单位、机关部门国有资产管理工作运行结果评价,接受纪委审计的监督检查。

基层单位和机关部门负责本单位(部门)国有资产日常管理工作,接受分公司有关部门监督、检查、指导。

通过部门分工、明确职责,为实施“多部门联动、多层次互动、多方位约束”等有效措施奠定了良好基础,对国有资产管理工作进行事中联动控制起到了积极地促进作用。

三、完善规章制度，注重操作执行

常言道,“没有规矩无以成方圆”。规章制度是事业成功的基本保障,同时也是检验事业完成好坏的重要标尺。科学严谨的规章制度,是事业成功的良好开端,同时也是降低“风险”、保持“高效”、促进“发展”的有力武器。

分公司以企业拥有或控制的实物资产为控制重点,对企业拥有或控制的实物资产运行轨迹(产生、存在、消亡)实施分步管理与监督,不断完善国有资产管理规章制度,先后按照上级要求并结合本公司实际情况,对资产配置、存量资产使用、管护与盘点、资产处置以及国有资产管理重大事项报告备案等方面进行了详细规定,先后制定与完善了“实物资产配置”、“实物资产处置”、“实物资产使用管护与盘点”以及“国有资产管理重大事项报告备案”等相关管理制度。制度明确控制重点、管理目的鲜明,具有较强的理论性和可操作性,同时为加大贯彻执行力度,分公司与所属单位(部门)主要负责人签订国有资产管理责任状,规范其国有资产管理行为,年末进行考核,奖优罚劣,确保国有资产管理制度执行力有效提升。

四、制定管控流程，有效实施监督

（一）资产配置管控报批流程

1.消耗性流动资产配置管控报批流程

(1)分公司行政办根据财务历史资料核定分公司所属单位(部门)消耗性流动资产年度配置额度,报分公司领导审批。

(2)分公司所属单位(部门)在核定的额度内向分公司提交年度物资配置计划。

(3)分公司领导审批。

(4)分公司所属单位(部门)将审批结果报送至分公司行政办,由分公司行政办审核汇总。

(5)购置资产需要履行招标、政府采购程序的,办理相关手续,按职责权限实施采购业务。

(6)购置资产不需要履行招标、政府采购程序的,实行比价采购,由分公司物资采购小组实施采购业务。

(7)行政办负责分公司消耗性流动资产的保管及发放工作。

2.非消耗流动资产配置管控报批流程

(1)分公司所属单位(部门)向分公司提交物资配置计划。

(2)分公司领导审批。

(3)分公司所属单位(部门)持审批结果到分公司国资办,确定资产配置方式(调剂或购置)。

(4)可以调剂的,国资部门办理出库手续,申请单位(部门)填制资产管理卡片(表1),落实管护责任。

(5)购置资产需要履行招标、政府采购程序的,办理相关手续,实施采购业务。

(6)购置资产不需要履行招标、政府采购程序的,实行比价采购,实施采购业务。

(7)申请单位(部门)到分公司国资办填制资产管理卡片(表1),落实管护责任。

(8)分公司所属单位(部门)持合同(2000元以上业务)、发票、资产管理卡片、领导签批的申请报告到分公司财务填制报账单进行报账。

3.固定资产配置管控报批流程。

①分公司所属单位(部门)向分公司提交资产配置计划。

②分公司领导审批。

③分公司所属单位(部门)持审批结果到分公司国资办,确定资产配置方式(调剂或购置)。

表1

④可以调剂的,申请单位(部门)填制资产管理卡片(表1),落实管护责任,国资部门办理出库手续,物资储备仓库予以出库。

⑤购置资产需要履行招标、政府采购程序的,履行招标及政府采购手续,实施采购业务。

⑥购置资产不需要履行招标、政府采购程序的,实行比价采购,实施采购业务。

⑦申请单位(部门)发送资产实物照片(电子版)交分公司国资办存档,填制资产管理卡片(表1),落实管护责任,同时国资办开具固定资产验收单(表2),报账单位据以报账。

⑧分公司所属单位(部门)持合同(2000元以上业务)、发票、资产管理卡片、固定资产验收单、领导签批的申请报告到分公司财务填制报账单进行报账。

表2

4.固定资产建造管控报批流程。

①严格按照基本建设项目申报程序申报建设项目。

②按照项目批复实施建设项目。

③项目竣工验收移交资产时,建设单位(部门)会同国资管理部门进行资产验收,同时拍摄实物照片存档,建设单位(部门)填制资产管理卡片(表1),国资部门出具固定资产验收单(表2),财务部门据以入账。

（二）资产处置管控报批程序

1.存量资产需要报废、出租、租赁、转让、捐赠等处置的,由资产存量单位(部门)提出申请报告,说明处置意见,上报分公司。

2.分公司主要领导签署审批意见。

3.分公司国资办按照国有资产处置审批权限,呈文上报。

4.上级批复后,资产处置涉及资产评估的,履行资产评估和备案程序。

5.需要在产权交易机构公开交易的,公开在产权交易机构进行交易。

6.不需要在产权交易机构公开交易直接销售的,一是参照评估机构价格进行销售,二是由分公司物价、国资、财务和专业人员组成鉴定作价小组作价销售。

7.财务部门根据上级批复和经济业务性质进行账务处理。

8.对不需用且有利用价值的资产,存量资产管理单位(部门)移交国有资产管理部门物资储备仓库管理,履行相关手续,填制资产管理卡片(表1),待日后调剂备用。

（三）存量资产使用管护、盘点流程

1.存量资产使用管理单位(部门)制定本单位(部门)资产使用、保管、养护等制度,落实资产管理与管护责任人后,方可使用资产。资产在使用过程中,严格执行使用、保管、养护制度,不得私自出租、出借,否则出现后果由责任人自行承担。

2.分公司所属单位(部门)存量资产清查盘点分两种形式进行:

(1)每年年末,资产使用管理单位(部门)组织相关人员进行资产实物盘点,填写资产清点表(表3),单位(部门)负责人、资产管护人共同签字确认,同时上报分公司国资办与分公司财务,分公司国资办与财务组织人员与账目、资产管理卡片进行核对,发现与账目、卡片不符的,责成上报单位(部门)说明原因,不能说明原因或理由不成立的,由负责人与管护人承担赔偿责任。同时分公司国资与财务部门对场属分公司所属单位(部门)资产存量情况进行抽查,每年抽查面不少于20%,发现与账目、卡片不符的,由资产使用单位(部门)负责人与管护人承担赔偿责任。

(2)分公司所属单位(部门)负责人发生变化时,由人事部门通知,国资部门组织,前后任领导参加,共同对实物进行盘点并签字确认,此前的管护责任由前任领导承担,此后由继任领导负责。

表3

五、搞好业务培训，提高管理素质

课题组为提高管理人员国有资产管理水平,对分公司80余名管理人员进行了培训,培训内容分别为“实物资产配置”、“实物资产使用管护与盘点”、“实物资产处置”以及“国有资产管理重大事项报告备案”等相关国有资产管理制度,“资产配置、使用管护与盘点、资产处置”操作流程,“资产管理卡片”、“固定资产购建验收单”、“资产盘点表”的填制方法等,通过培训提高了参训人员国有资产管理的综合素质,为项目课题顺利开展奠定了坚实的理论基础。

六、严肃实施运行、提高资产运营效益

（一）严格执行资产管理操作流程，努力提高资产运营效益

在本课题所涉及的实物资产配置、使用管护与盘点、实物资产处置的过程中,课题组采取了以下措施:一是制定严密有效的内部控制制度,在设计的业务操作流程中予以注明并,让使用者清楚,让业务操作透明,同时纪委、审计、财务等部门介入,及时抽查基层单位和机关部门的实物资产配置、使用管护与盘点、实物资产处置等业务操作,并对其及运行结果进行评价,确保业务操作高质高效。二是适时召开协调沟通会,发现问题及时解决。三是在实际操作中适时完善制度、严密流程,为今后更好地开展工作打牢基础。

（二）努力节约管理成本，着力提高企业经济效益

课题组在节约管理成本采取了多项措施,一是及时规范调整操作流程,确保业务操作精准高效。二是对涉题人员集中分段培训,努力提高工作效率。三是对办事不力、拖沓行事、损害国有资产的人员,纪委组织诫勉谈话。四是涉题人员通过业务处理来消化学习的新知识,提高自身职业判断能力。通过上述措施,尽最大努力降低管理与核算成本,提高企业经济效益。

（三）完善国有资产管理体系，健全国有资产管理规章制度

分公司2018年对资产配置、存量资产使用、管护与盘点、资产处置以及国有资产管理重大事项报告备案等方面进行了详细规定,先后制定与完善了“实物资产配置”、“实物资产处置”、“实物资产使用管护与盘点”以及“国有资产管理重大事项报告备案”等相关管理制度,制度明确控制重点、管理目的鲜明,具有较强的理论性和可操作性。同时课题组秉承“管办分离、有效监督”理念,对成员单位进行了详细分工并明确了职责。为加大制度的贯彻执行力度,分公司与所属单位(部门)主要负责人签订国有资产管理责任状,规范其国有资产管理行为,年末进行考核,奖优罚劣,国有资产管理制度执行力有效提升,从制度上、组织上健全了国有资产管理体系。

（四）“多部门联动、多层次互动、多方位约束”，构建国有资产管理联动控制机制

“统一指挥、分工协作”是组织设计的重要原则,也是本课题研究所贯穿的重要思想,课题组秉承这一理念,重点开展了以下工作:

1.项目前期准备阶段。一是在制定国有资产管理相关制度方面,由财务(国资管理)牵头、审计、纪委、行政办及基层单位参加,共制定相关制度5项,为项目顺利实施提供了有力的制度保障;二是在设计国有资产管控报批流程方面,由审计牵头,财务、行政办及基层单位参加,共设计控制流程5条。三是国有资产管理相关表格制作,由财务牵头,审计、行政办、基层单位参加,共设计启用主表3张,其中创新设计并使用了“资产管理卡片”,“资产管理卡片”记录了资产从产生、存在到消亡的具体情况,较为清晰地展现了资产全貌与变化过程。上述举措,对保障国有资产管理工作高效运行,起到了积极地规范作用。

2.项目启动实施阶段。

(1)基层单位、机关部门负责其资产管理的日常工作

资产配置:在资产配置过程中,严格遵守国有资产管理规定,非生产性资产严格按标准配置,生产性资产按生产经营实际需求配置;资产使用管护与盘点:在使用过程中,严格遵守使用管护相关规定,首先确定资产使用管护责任人,其次在使用中,严格按操作规程使用资产,并及时进行养护,不私自租借使用管护资产;在实物资产盘点过程中,认真盘点所属资产,将所属资产按类别进行编号,制作资产卡片,方便管理。资产处置:在资产处置过程中,严格按资产处置权限处置资产,闲置不需用资产及时移交物资储备仓库,以便分公司国资管理部门调剂安排,避免资产沉淀流失,提高了资产使用效益。

(2)财务(国资管理)负责指导监督基层单位、机关部门资产管理工作、负责分公司资产核算工作、负责物资储备仓库的管理工作。

分公司财务(国资管理)积极指导监督基层单位、机关部门资产管理工作,先后答复国有资产管理方面咨询36人次,检查国有资产管理工作2次,提出可行性建议、整改意见12条,敦促整改10项,为进一步做好国有资产管理工作奠定了良好基础;指导物资储备仓库建立物资台账,通过物资储备仓库调剂资产26项,有效地提高了资产运营效益;正确核算资产增减变动以及固定资产折旧情况,直接与资产使用管护单位(部门)对接,真正做到了资产管理与核算的无缝连接。

(3)纪委、审计负责国有资产管理工作纪律、流程操作、资产核算的规范与监督。

纪委、审计先后对分公司国有资产配置、国有资产使用管护与盘点、国有资产处置以及国有资产管理重大事项报告备案实施等方面进行了检查,重点检查了政府采购手续、比价采购履行、资产处置程序、实物盘点账务相符情况以及国有资产管理工作“管办分离”执行情况,发现问题8项,落实整改8项,积极为分公司经济建设保驾护航,为分公司国有资产管理工作做出了积极努力。

(4)国有资产管理运行结果评价由纪委、审计、财务、行政办共同负责。

纪委、审计、财务、行政办共同负责分公司所属基层单位和机关部门的国有资产管理运行情况综合评价,评价结果作为分公司对所属基层单位和机关部门国有资产管理工作奖惩的重要依据,较大程度地调动了基层单位、机关部门的工作积极性。

3.事后分析总结阶段。课题组成员根据本人所负责工作内容,撰写课题研究报告,总结经验、查找不足,主持人整理汇总成果资料,形成课题技术论文(讨论稿),召开课题组工作会议,广泛征求意见,最终形成课题技术论文(定稿),并提交课题结题报告。

本课题的研究通过成立组织机构,明确职责分工;完善规章制度;制定管控流程;搞好业务培训;严肃实施运行等多项举措,以企业拥有或控制的实物资产为研究载体,对企业拥有或控制的实物资产运行轨迹(产生、存在、消亡)实施分步管理与监督,多部门联动、多层次互动、多方位约束,探索报账制核算体制下的国有资产管理有效途径,取得了良好成效,达到了预期效果,期望能够给相关单位(部门)提供参考与借鉴。