揭秘福彩腐败窝案

王丽娜 相惠莲 鲁伟

“这简直是场灾难！”11月9日，中央纪委国家监委网站发布中国福利彩票发行管理中心（下称“福彩中心”）四名原负责人的忏悔视频，福彩中心原副主任冯立志在提到腐败窝案造成的损失与影响时悔恨不已。视频公布之后，一度传出相关人员“贪腐1360亿元”的天文数字，瞬间在社交媒体激起波澜。随后，这条消息被有关部门辟谣称网传不实，具体数额不便透露。

以“扶老、助残、救孤、济困”为宗旨的福利彩票行业，为何会发生系统性的腐败窝案？

在福彩反腐中，对福彩有管理之责的民政部，其所属的福彩中心有14名局处级领导被查处。民政部原部长李立国、原副部长窦玉沛、中央纪委驻民政部纪检组原组长曲淑辉等四人，在2017年因“严重失职失责”先后被问责。

除民政系统之外，福彩领域反腐的另一条支线还蔓延至拥有“监督管理”权限的财政部。2017年5月31日，曾担任财政部副部长的王保安，因受贿1.53亿元获判无期徒刑。

《财经》记者获得的司法材料显示，王保安的部分受贿款项来源于北京中彩在线科技有限责任公司（下称“中彩在线”）总经理贺文。

贺文事发前曾牢牢控制中福在线即开型视频彩票发行销售数据、资金归集等管理权限。

司法材料显示，王保安曾为贺文掌控的中彩在线提供审批方面的帮助，贺则以房产、现金来“回馈”。

2015年7月，新华社《经济参考报》记者王文志实名举报，直指中彩在线违规运营和利益输送问题，由此揭开彩票黑幕一角。贺文于2016年被有关部门调查，福彩领域腐败窝案由此发轫，此后福彩中心多名相关负责人被查。

此轮福彩领域反腐风暴呈现出三个特点：一是，涉及面广，民政部、财政部、福彩中心、中彩在线均受波及;二是，涉案人员多，直接涉案或受牵连的达十余人;三是，牵涉官员级别高，民政部、财政部两部原部长级高官牵涉其中。

福彩领域腐败窝案的背后，凸显彩票业监管缺失与制度漏洞。

十余人涉案的系统性腐败

福彩系统腐败问题自国家审计署2014年对彩票行业的审计后开始发酵。当时抽查2012年至2014年18省彩票资金共658亿元，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购等违法违规问题金额169亿元，占抽查资金总额的25.7%。由此，引发外界对彩票领域的关注。

当时，彩票领域又一值得关注的事件是“福彩曝黑幕”的媒体报道。2015年5月15日，《经济参考报》刊发王文志的文章“福彩曝黑幕中彩在线高管涉数十亿利益输送”。文章称中福在线即开型福利彩票的独家运营商中彩在线，由名义上的国有控股企业转变为高管掌控的个人“财富帝国”，高管涉利益输送。

文章发表后不久，时任中彩在线总经理的贺文以报道不实侵害他的名誉权为由，对《经济参考报》提起诉讼，索赔500万元。2015年7月16日，王文志向财政部实名举报中彩在线严重違规运营问题。当年8月，贺文又将王文志起诉。

王文志的代理律师北京市才良律师事务所主任王才亮称，这两起案子于2017年7月18日在北京市海淀区法院四季青法庭开庭，庭上贺文一方提出撤诉。其时，贺文被带走调查已一年有余。

贺文被带走调查的时间是2016年4月左右。贺文被查后不久，福彩中心原主任鲍学全被带走调查，其后牵涉人员众多。

彩票系统反腐绵延至今，福彩中心14名局处级干部被查，民政部一名正部级（李立国）、两名副部级高官（窦玉沛、曲淑辉）被问责。据不愿透露姓名的人士介绍，福彩领域反腐持续三年多，阻力较大、查处艰难。福彩中心前后5名主任、副主任被查处或问责，福彩中心成为被追责的风暴中心。

据知情人士称，福彩中心原主任鲍学全、原副主任王云戈，已移送司法机关，或于近期开审。此前中纪委公布的信息显示，两人均涉嫌利用职务便利为他人谋取利益并收受财物，涉嫌受贿犯罪，另王云戈还涉嫌泄露国家秘密犯罪。

据《财经》记者了解，福彩中心5名主要负责人被查，或与中彩在线有关。早在2016年福彩中心涉及中彩在线背后的问题已引起相关部门重视。其时，相关部门核查发现，福彩中心未严格按照规定履行法律赋予的管理职责，仍将彩票系统数据管理等多种权限委托中彩在线负责;终端设备采购不规范;中福在线彩票发行机构业务费没有按规定全额实行财政收支两条线管理等。因此通报民政部督促福彩中心限期整改。

彩票反腐向上追溯的另一条支线则官至财政部原副部长王保安。2016年1月26日，中纪委公布，王保安因涉嫌严重违纪正接受组织调查。随后，王保安妻子中国银河证券股份有限公司副总裁霍肖宇，王保安在家乡河南任职的两个弟弟王宏景、王宏希，及王保安经商的弟弟王红彪均被带走调查。

司法材料显示，王保安的妻子霍肖宇、弟弟王红彪，部分知情或参与中彩在线总经理贺文向王保安的利益输送。

《财经》记者获得的有关司法材料显示，2001年初，霍肖宇在其夫王保安担任财政部政策规划司司长期间，明知贺文送给两人房产是为利用王保安的职务便利，为贺文实际控制的公司彩票业务审批提供帮助，伙同王保安收受贺文给予的海淀区房产一套，价值84万余元。

王保安弟弟王红彪下海经商，经营多家公司。司法材料显示，2001年至2006年，王保安任财政部政策规划司司长、综合司司长时，利用职务便利为中彩在线参与的中福在线即开型彩票试点发行、增加彩票游戏项目等事项获得审批提供帮助，由王保安出面帮助王红彪向中彩在线贺文借款5000万元，2015年，贺文免除王红彪借其公司的剩余欠款4000万元，王保安对此表示同意。因此，王保安被控受贿罪外，其妻和弟弟王红彪同被指控涉嫌受贿罪。

中国纪检监察报11月9日发文称，民政部党组对福彩中心监督管理缺失，放任党员干部被不法商人“围猎”，导致福彩领域发生系统性腐败。不法商人都有谁，尚待福彩系列案相继开审查明。

贺式彩票江湖

引发彩票反腐风暴的贺文，目前仍无公开消息。据悉，他被羁押在河北。

贺文因谁引介进入福彩领域，目前尚不得而知。彩票业内人士介绍，贺文比较低调，与业内人士接触不多。

现年55岁的贺文毕业于北京大学，1992年与新浪创始人王志东创办北京市海淀区新天地信息技术研究所。2001年，贺文成立北京银都新天地科技有限公司（下称“银都新天地”）。

贺文成立银都新天地显然是为进入彩票领域准备。2002年中彩在线成立，贺文出任总经理。中彩在线经民政部批准成立，隶属于福彩中心，是从事视频彩票系统研发和相关技术服务的国有高新技术企业，经营范围主要是开发、建设和维护中福在线视频彩票及“开乐彩”（KENO）游戏的发行销售系统，并对与福彩相关的其他业务予以技术支持。中彩在线创办时，贺文的银都新天地占股33%，福彩中心占股40%，贺文为主要股东的北京华运中兴数码科技有限公司（下称华运中兴）占股27%。

前述《经济参考报》的文章披露，通过一系列的股权变更，贺文通过控制中彩在线第二和第三大股东，使得中彩在线实际被贺文个人曲线掌控。

2015年5月，银都新天地和华运中兴曾就报道内容给媒体一份情况说明，称1999年贺文组织研发团队，研发出的中福在线即开型视频彩票的原型，填补了我国彩票业的空白。当时中国彩票事业处于起步阶段，福彩中心一直在探索进一步丰富福彩品种，拓宽发行渠道，经过两年严谨论证，福彩中心和财政部一致认为中福在线符合发行要求。

“当时，即开型（视频）彩票发展前景不明，作为国家事业单位，福彩中心很难将大笔资金投入到前景不明确的项目中，经过慎重论证，2002年7月经民政部批准，福彩中心以混合所有制形式成立中彩在线。”这份情况说明还称，贺文研发的技术系统和知识产权系无偿给予中彩在线，福彩中心对中彩在线的运营决策具有主导权和实际控制权。

一位彩票业内人士对《财经》记者称，中彩在线的成立有多种历史因素，有一些确实属于历史遗留问题。

“中彩在线开发了一款彩票游戏，但中彩在线不是发行机构，没有资格做发行，只能委托福彩中心做发行，理论上中彩在线只做游戏开发商、系统服务商，福彩中心应把其他权限接走，但福彩中心没有接。”这位业内人士说。因此，福彩中心作为福彩发行机构只占40%股份，把其他权限都转给了中彩在线，如系统数据开发、部分运营和推广、开兑奖及资金归集管理等权限都由中彩在线管，“中彩在线实际上成为变相的发行机构”。

彩票在我国的发展历史并不长。1987年出现第一张福利彩票，当时由民政部发行彩票。1994年至1999年，国务院对彩票进行整顿，指定中国人民银行负责监管彩票，民政部和原国家体委分别负责发行福彩和体彩。2000年之后，财政部承担彩票监管职能。

中福在线即开型彩票发行系统2002年经过财政部验收。随后，就彩票上线中彩在线经福彩中心、民政部、财政部层层上报。

据《中國彩票年鉴2004》，财政部通过财综〔2003〕28号发文同意在广东省试点发行。财综〔2003〕28号称，福彩中心报来的《关于中福在线即开型彩票试点工作的请示》收悉，财政部委托北京中科院软件中心有限公司对福彩中心建立的中福在线即开型彩票发行销售系统，以及游戏规则的运行进行实地测试，并对所报文件审核，同意福彩中心采用中福在线即开型彩票发行销售系统，按批准的游戏规则和发行销售管理办法，在广东省有条件的地级以上城市试点发行。“鉴于目前广东省防范非典型肺炎的形势，在线即开型彩票需在广东省政府在公开媒体上确认疫情得到切实控制之后，再正式试点发行。”

财政部主管彩票审批管理的是综合司彩票处，2000年至2007年，王保安分别任财政部政策规划司司长、综合司司长。也正是在此时间段内，贺文找到王保安。

2003年4月，财政部正式批准在广东省试点发行中福在线即开型彩票，此后又增加河北、河南、江苏等五省为试点省份。2005年福彩中心再次请示财政部，财政部发文财办综〔2005〕45号，同意扩大“中福在线”即开型彩票的试点发行范围，此时试点覆盖至除澳港台和西藏外的30个省级行政区。

中彩在线早期并不挣钱，并且软件开发管理投入较大，还因玩法疑似国外赌博性的“老虎机”，一度在社会上产生争议。2008年，“中福在线”曾被关停整改。其后，“中福在线”销量逐步大增。

2017年中福在线即开型彩票的销量为462.14亿元，占彩票总销量的10.8%，占福彩总销量的21.3%。而在发行首年，“中福在线”销售金额209万元。

前述不愿透露姓名的人士表示，随着中福在线即开型视频彩票销售金额大涨，贺文堪称福彩业内大佬，与民政部的很多领导关系不错，人越来越强势，“在‘中福在线的有关事项上有很强的话语权”。

利益格局与监管缺失

中国纪检监察报11月9日报道还称，目前福彩中心已经实现了对中彩在线的有效管控，收回了中福在线视频型彩票发行销售数据管理、开兑奖管理以及资金归集管理等权限，中彩在线股权整改工作取得实质性进展。

这意味着，中彩在线将回归福彩中心掌控的“正轨”。不过，外界更为期待的是，福彩领域监管缺失及制度漏洞的问题何以彻底解决。

近日网上“福彩中心相关人士贪腐1360亿元”的消息迅速传播，表明了外界对福彩领域的广泛关注。对此传言，驻民政部纪检监察组回应称，“网传消息为谣言，具体数据不便向社会公开。”

其实，福彩中心从中福在线视频彩票获得的利益远没有外界想象之高，1360亿元应该只是接近中福在线发行后到2014年中期的总销售额。但从彩票行业架构和彩票资金分配比例，可以看出彩票业的利益格局与福彩中心的收入。

中国彩票行业沙龙创始人苏国京表示，按照财政部规定，彩票实行收支两条线，“中福在线”彩票资金的65%用于返奖，20%（现在是22%）用于公益金全额纳入财政专户，剩余15%（目前调整为13%）的发行费给彩票发行机构和销售机构。福彩中心年度可计提1%费用进行使用，剩余发行费归各省级彩票中心，各省级彩票中心会将其中6%-8%给彩票销售站点作为代销费用，另外终端服务商还要再提一些。

“中彩在线在发行费比例调整前的提点是5%（从发行费中提），福彩中心提取1%。”中国彩票成立至今30多年总销量约3.2万亿元，福彩和体彩两家彩票中心可支配的总发行费用不超过320亿元。“如何贪腐1360亿元？”苏国京说。

福彩中心的一大收入是中彩在线的分红。中国纪检监察报11月9日的文章称，福彩中心领导班子违反《彩票管理条例》，集体研究同意中彩在线年度分红，造成国有资产巨额损失。而根据此前2015年银都新天地和华运中兴的说明，截至2014年12月底，福彩中心从中福在线即开型彩票累计获得管理费及分红净收益共计超过18亿元，两家民营企业累计分红7亿元左右。

但此次福彩领域出现系统性腐败，涉案人员众多，凸显彩票监管缺失与制度漏洞。

中国彩票业运行已有30多年，近年来快速发展。仅2017年一年，全国发行销售彩票4266.7亿元。其中，福利彩票2169.8亿元，体育彩票2096.9亿元，共筹集彩票公益金1163.4亿元。但另一方面，我国彩票业存在监管与制度方面的不完善，《彩票管理条例》2009年才出台。

据苏国京的观察，《彩票管理条例》确定的各部门职责并没有得到很好执行，“监管机构是财政部，本该只负责监管的部门，在实际操作中不仅负责审批彩票游戏品种、变更玩法、公益金使用、发行费变更等诸多事项，还对上述环节中的诸多细节执行问题进行审批和过问。民政部和国家体育总局作为管理部门但其实最主要的职能只有管理部本级公益金的使用权。福彩中心和国家体育总局体育彩票管理中心是彩票发行机构，同时组织各省进行销售，但实际他们又参与涉及了部分销售或中央系统搭建等。而所有省级彩票中心本应该是彩票的销售单位，就是说只能负责卖彩票，应该是企业，但实际操作中，省级彩票中心又行使了部分发行、管理权。因为他们在编制上属于事业单位。”

苏国京称，福彩领域系列腐败案暴露出的问题，与彩票法律法规不完善，相关部门责权不清，制度、体制设计的漏洞等诸多问题有关。目前彩票资金财务管理实行收支两条线，简单说就是彩票中心负责收钱，财政、民政或体育总局负责支出，负责收钱彩票发行销售机构并不知道钱最终会如何支出，也无权过问支出到何方，这也是现行彩票机制弊端的核心所在。权责不清、销量为王和过分看重部门利益等因素易滋生腐败。

今年9月，财政部、民政部、国家体育总局对《彩票管理条例实施细则》进行了修订（下称《彩票细则》修订），此举被视为“完善监管与制度”的重要一步。《彩票细则》修订将擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票归入非法彩票。这是我国彩票法规中首次将违规互联网售彩明确为非法彩票。

“一条河里一条鱼、两条鱼死了，是鱼的问题，如果所有的鱼都死了，那就是水的问题。体制机制方面的问题要彻底整改。”中国纪检监察报11月9日的报道援引驻民政部纪检监察组组长龚堂华的话提到。

苏国京告诉《财经》记者，福彩连续几届主任出问题，同时监管单位的相关负责人也出问题，这说明并非全部是领导责任，是行业体制出了问題，当务之急是变革彩票管理体制。他提出三种建议方案，方案一是按照现行《彩票管理条例》的责权规定严格执行，尤其要对省级彩票中心重新定性、定位，转为企业化管理，同时提高彩票在审批、公益金使用等方面的公开透明度;方案二是成立国家彩票局或彩监会，推动国家彩票概念的实施，由国家统一管理、支配彩票资金;第三种方案是可以借鉴烟草专卖模式进行变革。