高职院校章程执行阻滞因素剖析——基于福建高校的数据分析

杨晓君

（黎明职业大学，福建 泉州 362000）

高职院校章程是学校按照国家相关法律、法规以及其他教育方针及政策，制定形成的校级法规，章程是高职院校依法依规办学、确认校内权力与责任分配的最基本原则，它的科学制定是前提，而其是否能够有效执行则保证到章程与具体规范对象的紧密性。为此，高职院校需要与时代发展需求相适应，在合理章程的前提下，给予学校本身及各方人员更为科学的管理，逐步构建起基于章程的管理执行策略，保证高职院校以更为优异的教学管理能力，培养出更具时代性的现代化多元智能人才。

1 福建省高职院校章程执行研究过程

1.1 调查对象的选取

综合分析福建省高职院校类型、章程发布时间等项因素，共对本省八所高职院校进行研究，分别为泉州幼儿师范高等专科学校、泉州医学高等专科学校、三明职业技术学院、漳州职业技术学院、福建林业职业技术学院、黎明职业大学、厦门演艺职业学院、泉州轻工职业学院。其中黎明职业大学在全省高职院校发展潜力综合排名第一，泉州幼儿师范高等专科学校是海峡西岸经济区第一所幼儿师范高等专科学校，泉州医学高等专科学校是福建省医药护理职业教育集团的牵头单位，其他各所高职院校也各有其办学优势，它们在教学管理过程中所发布的章程及章程执行情况很具有代表性。

1.2 调查问卷的发放

本研究开始自2017年5月，对上述福建省8所高职院校的章程执行情况加以调研，调研采取问卷调查的方式，将各所高职院校的章程建设部门主要管理者视为核心调研对象，同时有其他校方人员参与。总计对8所院校的160位被调查者（见表1，每所院校20位）进行了两轮问卷调查，并采取匿名的方式进行。共发出问卷160份，回收问卷160份，最终调查结果以第二轮调查问卷结果为基准。

表1 接受问卷调查者身份

1.3 问卷的信度检验

根据统计学原理，在利用重试检验法对折半系数进行计算时，如果克朗巴哈系数小于0.6，则认为内部的一致性信度不足，不能够满足统计学的要求。通常克朗巴哈系数达到0.7～0.8之间时，表示符合统计学要求，具有统计学意义，能够进行统计分析；克朗巴哈系数达到0.8～0.9之间时表明量表信度非常高。在本文中通过两次问卷的发放结果进行信度计算，其克朗巴哈系数计算结果如表2所示，总量表的克朗巴哈系数为0.822，信度较高。

表2 问卷重测信度检验表

2 高职院校章程执行阻滞因素

通过对上述院校进行分析，可以发现福建省高职院校章程执行阻滞因素主要有下述几点。

1）章程不受认可。

由表3可知接受调查的8所高职院校中，都是最近几年才出台相应的章程，其中2014年及以前2所高职，2015年3所高职，2016年3所高职出台学校章程。由表4可知，高职院校所制定并发布的章程难以在广大师生内部产生足够广泛的共识，认可度偏低。仅有8.13%的被调查者了解章程全部内容，22.5%的被调查者只了解与自己相关内容，其余被调查者仅是偶尔看过、和听说过学校章程，25%的被调查者完全不了解学校章程。同时，对章程的满意度总体上也处于较低水平（表5）。之所以出现这样的问题，主要有两方面因素所 限制，其一是个别高职院校在内部管理中未能产生足够新颖的观念，对章程的认知依然停留在表面，习惯于借助既有规则与思想道德建设对学校进行管理，通过观察学校章程发布时间可以发现，新章程制定数量不多，即可以充分说明这一点。其二是高职院校所制定的章程在被核准发布以后，缺少一个广泛而深入的宣传过程，这就直接导致了一些师生对于章程的内容不够了解，对章程所具有的效力陌生化，更无从谈及对章程内涵的透彻理解了，甚至有部分师生片面地以为章程执行是高职院校管理者的责任，自己无法也不用融入其中。

表3 学校章程发布时间（N=8）

表4 对章程的了解程度调查结果（N=160）

表5 对章程的满意度调查结果（N=160）

2）章程不够权威。

高职院校所制定并发布的章程在内容涉及面方面非常广，而且通常比较笼统，绝大多数均因循于上级教育主管部门的思维框架。由表6可知，根据章程的审批程序调查结果显示，在接受调查的8所高职院校中，章程的审批程序不严谨较为突出，仅有2所高职的章程通过了上级教育主管部门的审批，甚至有1所高职的章程没有经过审批。绝大多数高职院校已经在长期的教育、教学、科学研究以及社会实践指导、社会服务开展等项工作中建立了一定的实施制度机制，这些制度机制具有一定的可操作性，但往往是要自然延续下来的习惯法，缺少对其进行与时俱进调整和修改的机制，如表7所示。根据章程的配套制度调查结果，25%和27.5%的被调查者认为章程的配套制度“非常不健全”和“不健全”，章程的建设与发展没有相关配套制度给予保证，这就直接造成了章程在地位上的模糊性，无法形成有效的权威度。在这种情况下，无论如何强调依法办学与依章治校，都不能使章程成为人人遵守的准则。

3）章程主体不清晰。

章程主体不清晰也是当前高职院校存在的重要问题，根据问卷调查结果（表8），章程的制定主体中，由学校自行制定章程的院校5个，在章程制定中没有征询师生的意见，也没有上级教育行政管理部门的指导和参与。章程责任落实主体也不完善，有4所院校“没有专门的机构也没有分解落实”章程的相关内容。有些高职院校制定并执行章程时，因为多种因素的影响，特别是受到利益的驱使，将章程视为项目申报与资金扶持的工具，或者让章程同学校升格任务相关联，以及将其视为上级教育主管部门所安排的不得已的任务，只做一些形式上的工作，如果抱有上述心理，那么对待章程必然是重制定而轻执行，章程内容即便再完善，也会因为执行主体不够清晰，而使之成为一纸具文，必然会限制章程的有效执行。比如在美国，大学章程篇幅通常都较长，内容也较详细，像耶鲁大学、康奈尔大学，各项重要章程平均页数是43页，平均有超过一百项条款，平均18 600余词，而在我国，福建省几所大学章程平均只有18页，章程字数最多的也只有不足15 000字。

表6 章程的审批程序调查结果（N=8）

表7 章程的配套制度调查结果（N=160）

表8 章程的制定主体调查结果（N=8）

表9 章程的责任落实主体调查结果（N=160）

4）章程执行力过弱。

高职院校的章程制定与实施环境依然不够完善，很多章程在执行时都缺少足够完善的相关监督机制。27.5%和33.75%的被调查者认为章程执行力“非常薄弱”和“较薄弱”（表10）。执行时，章程的虚假实施与弱化实施、过度实施等问题屡屡出现，这直接造成了章程的执行力不强问题，其背后的阻滞因素主要在于一是缺少足够专业的监督机构、足够尽职的专业监督人员；二是没能在明确监督内容方面取得长足进步。通过表11发现，只有25.63%的被调查者明确表示得到过上级教育行政部门对于本校章程的执行监督。

表10 章程执行力总体调查结果（N=160）

表11 章程执行的监督调查结果（N=160）

3 高职院校章程执行阻滞因素的破解对策

1）以宣传培训提升章程认可度。

高职院校的章程执行，需要得到广大师生与政府部门、社会各界的普遍支持，所以应当做好前期的宣传与培训工作，让需要落实的章程有更高的认可度，这可以说是章程执行的先决条件。为此，首先校方应当借助多种媒介，像网站、手机APP、校报等，广泛宣传新制定章程的内容与功能，提升章程的认可度，帮助广大师生深刻体会到章程执行的必要性，形成依法治校的良好思维，让依章程办事成为全校所有成员共同信守的准则。其次，校方应当将章程同时作为现有师生与新入校师生的教育培训内容，使所有成员均能增进了解其内涵，坚持自上而下的章程贯彻宣传，并将其落实到具体的教育、科研、管理与服务等各项工作细节上去，使所有师生均能了解章程、使用章程、尊重章程。

2）以健全制度维护章程权威度。

首先，高职院校需要章程为核心准则，形成与之相匹配的完善化制度体系，让所有规章制度均可以和章程相一致，不管是制定高职院校的中长期发展战略，还是进行宏观层面的管理设计，以及具体的细节管理方案，如学科调整、专业结构改革、绩效评优等，都要与章程内涵相符，做到彼此的配套相联。其次，高职院校需要基于章程，全面清理高职院校自身各项制度，对于和章程相左或者缺少章程依据的，要及时进行修改，如果无法修改的要及时废止，对于和章程相符的那些制度，亦应进行系统化整合，以便所有制度均能依于章程而形成层次清晰的体系，这也可以说是让院校章程得到落实的保障方法。

3）以管理强化明确章程主体责任。

对于省内各所高职院校而言，学校党委肩负着章程制定与维护的重要领导责任；学院行政部门则肩负着章程贯彻执行的责任，与此同时，学校的教职员工代表大会，以及学生代表大会等组织则有权利和义务肩负起章程执行过程中的民主监督责任，这些责任的清晰与强化，是让章程执行阻滞问题得到化解的又一重要方法。也就是说，在高职院校所制定章程贯彻落实的全部过程当中，学校领导与各行政部门领导可谓是章程执行的主体环节，从这个意义上说，明确各部门、各责任人的主体责任是极有必要的，即按照院校管理者的责任分工区别，将章程执行中的细化任务加以划分，如高职院校党委书记属于政治管理体制中的第一责任人，主要负责学校的党务建设工作，而校长则属于行政管理体制中的第一责任人，主要应负责学校的日常行政事务。在普遍采用的“双管理”的制度体系之下，高职院校所有重要章程的拟定和执行，如果缺少学校党委书记与院长的支持，则显然无法得到切实有效的推动，无法产生实际效果。从福建省内各所高职院校章程执行的实践情况分析，最好可以把校长视作章程执行的首要责任人，给其以制度上的约束，比如要求其在各年度的述职报告中重点突出与章程执行情况有关的问题，并按期向教职员工代表大会进行报告。此外，还可以借鉴国家公务员的宣誓制度，认真考虑制定与学院章程相关的、符合本校实际需要的宣誓制度，像对于新入职的部门管理者，组织其进入宣誓活动的，要求其在章程的限制下，做出庄严承诺：忠于章程规范、维护章程权威。再者，高职院校需要在章程执行过程中避免出现“中间阻滞”的问题，此处所强调的“中间阻滞”问题，意为章程执行过程中间环节所产生的阻滞，直接原因在于一些高职院校的部门职能负责人员没有对章程真正重视起来，弱化了执行力度。章程是高职院校中的纲领性文件，其中必然不可能面面俱到，涉及到所有管理内容，对于各职能部门的管理者来说，仍然要在实际工作中进一步细化规定，这就会导致章程与细化规定间的偏离，出现执行效果与章程本意的错位，如果长期处在这样的状态，则会陷入到上有政策、下有对策的不利境地。所以，各部门负责人将自身主体责任梳理清楚显得尤为关键，比如可以把章程的具体执行情况与年度绩效考核内容相联系，对于那些没能严格执行章程的问题，或者是不适当变通的情况，必须追究行为主体的责任，并及时加以改正。

4）以监督机制提升章程执行效果。

章程在执行过程中的效果与执行结果产生之后，都需要得到科学的评价，而除了对效果与结果进行评价之外，章程执行整个过程也是需要得到切实有效监督的，所以对于高职院校来说，构建形成基于章程管理的监督委员会是一项有必要的工作，具体操作时，可以要求章程监督委员会负责下述工作，即首先对学校章程执行一般情况加以监督，按照高职院校所厘定的章程，对比各部门的规章制度及实施办法等，防止出现彼此间的矛盾冲突问题。另外，章程监督委员会还应当切实做好各类举报与投诉的受理工作。为了保证监督工作更加公正、客观，监督委员会的成员要以聘任制来选取，可以从各部门产生，也可以聘任自校外。除了监督委员会以外，各部门都应当积极配合监督管理工作，构建形成多元化、立体化的监督管理网络，像教代会、学代会等部门的职责得到发挥，各方产生监督合力，对于高职院校所出现的一些重要决策，以及新形成的规章制度、实施意见等，要进行严格的审查，并基于全局观念，积极化解章程可能存在的华而不实、大而不当问题，切实保证章程产生更加理想的实施效果。最后，应当要求高职院校积极制定出和章程相协调的管理制度，像章程的执行细化方案、章程的监督管理方案等，真正让章程的执行过程有所保障。