农业转移人口市民化财政成本的分类评估及核算

张 彰，郑艳茜，庄勇杰

（云南财经大学 a.公共政策研究中心；b.财政与公共管理学院，昆明650221）

农业转移人口市民化财政成本的分类评估及核算

张 彰a，郑艳茜b，庄勇杰b

（云南财经大学 a.公共政策研究中心；b.财政与公共管理学院，昆明650221）

当前我国推进农业转移人口市民化进程尤为迫切，解决该问题的核心在于政府在此过程中全面就位并承担职责，而对政府承担职责的成本规模的把握，是保障政府全面就位的关键步骤。鉴于此，文章通过构建成本-收益测算模型，对全国和云南省农业转移人口市民化财政成本进行分类估算，得出如下结论：（1）政府面临的主要成本压力集中于保障性住房、基础设施建设以及公共管理三个方面，随迁子女义务教育与社会保障的负担相对较小，但其重要性不容忽视。同时，云南省基础设施建设成本远远高于全国平均水平，可能原因在于地理环境的特殊性与经济发展水平的滞后性共同决定了其相对成本较高。（2）财政经济收益对财政成本的弥补作用明显，如果忽视政府从农业转移人口市民化过程中获得的收益，无形中将夸大财政成本和压力。（3）农业转移人口市民化并非“一蹴而就”，是一个持续投资的过程。从长期来看，现实中所需要的财政投入可能远远高于本文的测算值。

农业转移人口；市民化；财政成本；估算

一、引言

根据历年《中国统计年鉴》数据显示，我国农业转移人口数量持续上涨，截止2015年达到2.77亿人，占城镇人口比重为37%。随着农业转移人口规模的扩张，十八届三中全会明确提出要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；2015年中央政府工作报告指出，对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人口，以居住证为载体提供相应基本公共服务，建立财政转移支付与市民化挂钩机制，合理分担农民工市民化成本；2016年8月9日，国务院发布了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（以下简称《通知》），在“创新机制、扩大覆盖，精准施策、促进均衡，强化激励、推动落户，维护权益、消除顾虑”四个基本原则下，提出了支持农业转移人口市民化十条具体政策措施，涵盖了教育、医疗、社保、就业等基本公共服务主要领域，涉及中央和地方各级财政支出结构的重大调整，凸显了落户、加钱、不动地三条主线。然而，从现实情况来看，在我国当前户籍制度、就业制度、财政制度和城乡土地制度共同编织的社会制度框架下，大多数农业转移人口进城后，仅实现了地域空间的转移和职业的转变，并没有同步获得城市居民的同等待遇，既没有实现户籍身份的转换，也没有获得同等公共服务进而获得综合素质的提升，更谈不上市民价值观念的形成、就业状态的稳定以及生活方式与行为习惯的转型，总体上呈现增长快、规模大、市民化进程缓慢、程度低的趋势。由此可见，现实需求和政策导向下我国农业转移人口市民化问题亟待解决。

从成本—收益的视角看，农业转移人口市民化进程缓慢的根源在于其市民化成本过高，且自身的资本要素禀赋不足或资本占有程度不高，使他们无法依靠自身的力量充分获得完全融入城镇发展的物质、权利和社会资本。此时，若政府在市民化过程中未能承担起相应职责，在保障农业转移人口相应权利和承担相应成本方面缺位，将成为阻碍农业转移人口市民化的关键因素。鉴于此，推进农业转移人口市民化的核心在于政府在此过程中全面就位并承担职责，而对政府承担职责的成本规模的把握，是保障政府全面就位的关键步骤。

综上所述，本文将对农业转移人口市民化过程中的财政成本进行分类评估和核算。首先，提出农业转移人口市民化财政成本的概念内涵：在农业转移人口市民化可能发生的各类财政成本加总的基础上，进一步考虑市民化过程中农业转移人口产生的财政经济效益对成本的弥补，综合得出实际财政成本。其次，根据上述思路构建农业转移人口财政成本（实际）成本—收益测算模型，分别对全国和云南省的情况进行实证测算。最后对测算结果进行对比分析，同时提出能够切实推进农业转移人口市民化的可行性建议。

二、文献综述

纵观国内外研究现状，国外类似于农业转移人口市民化的研究主要集中在其移民国民化问题，即移民迁入本国后，政府福利措施的实施及效果等。主要研究包括：一是研究移民和当地人之间的福利差异问题（Hansen and Lofstrom，2008）[22]，二是研究政府的福利投入在不同移民群体中的效果（Ruth and Maharouf，2011）等[25]。由于移民国民化和我国城乡二元分割结构下的特殊农业转移人口市民化有很大区别，对本文的借鉴意义有限。

国内学者从多个角度对农业转移人口市民化成本测算问题进行了研究，从市民化成本测算口径、测算方法、测算结果三方面可以看出，首先，农业转移人口市民化成本核算口径存在诸多差异，主要包括个人成本、企业成本和公共成本三个视角。其中，个人成本主要指农业转移人口自身必须承担的最低生存成本和转移成本。企业成本包括企业为农民工分担的社会保障费用、工资待遇以及人力资本投资等（张国胜，2009）[3]。公共成本主要指涉及政府的各类公共服务供给成本，如教育、卫生、社会保障、住房保障、就业指导以及城市管理等（国研中心等，2011；申兵，2012）[1][2]。在成本核算方法方面，主要思想体现在分类测算，普遍采用方法是依据城乡差距设定模型。分类测算一是根据不同视角分别测算教育、社保、医疗卫生等领域可能产生的成本（张国胜，2008；张仲芳，舒成，2015等）[3][4][6]；二是按照成本投入的性质，如将成本分为一次性投入和持续性投入两种类型进行测算（周春山，2015）[5]；三是按照农业转移人口的特征进行分类测算，如齐红倩，席旭文（2016）将农业转移人口分为四个类别，提出不同类别市民化的侧重不同，前三个类别主要为处于“经济市民化”的农业转移人口，要从提高其持久收入和降低市民化成本两个渠道推进其市民化，第四个类别主要针对处于“人的市民化阶段”的第二代转移人口，这部分人口基本实现了经济市民化，市民化对策应当侧重于户籍和就业制度改革，提高其城市化素养使其完全融入城市社会[7]；最后，从成本测算的结果情况看，由于测算口径、研究范围、所考虑的因素以及测算方法的差异而存在不同。一是从涉及全口径（包括个人成本、企业成本和公共成本三类）的测算结果看，全国范围和东部沿海地区的市民化成本约为10万/人[10]（社科院，2012；中国发展研究基金会，2011；张国胜，2009），内陆地区相对较低，为5～6万元/人（张国胜，2009）[3]，省市范围则更低，陆成林（2014）以辽宁省为例的测算结果为2.5 ～7.5万元/人[9]，申兵（2012）对宁波市的测算结果为1.4～2.6万元/人[2]；二是从公共成本视角的测算结果看，丁萌萌和徐滇庆（2014）测算2011年解决户籍所需当期支付的公共成本为4025元/人，而政府总成本约为6409亿元[11]。

此外，也有学者从成本弥补的视角进一步拓展了成本核算问题，主要集中于农业转移人口市民化资金来源问题的研究，结论可归纳为推进市民化的资金来源主要包括政府收入以及社会资本和资本市场融资两大类。政府收入方面，张国胜（2009）提出可从农民工劳动创造的财富、农村土地的流转收益、城镇土地的转让收益和少量城镇居民劳动创造的社会财富四个方面筹措资金[3]。申兵（2012）则提出“增量调整、奖补并用”，即加大输入地的中央专项转移支付补助，特别给予农业转移人口市民化成效较好城市一定奖励[2]。社会资本和资本市场的融资方面，要积极推进投融资模式创新。一是通过BOT、PPP、BTO等项目融资方式调动民间资本参与城市基础设施建设。二是要积极利用国内外的银团贷款、产业基金等资金筹措方式。三是要充分运用债券市场，加快基础设施资产证券化（杨伟民，2011）[13]。

综上所述，当前已有大量研究就农业转移人口市民化成本问题进行了讨论，主要特点为：一是研究视角较为综合，成本的测算口径基本完全涵盖个人、公共和企业三个方面所涉及的综合成本，专门针对政府所承担的财政成本的研究较少；二是在进行成本核算时，较少考虑收益弥补问题，即使有学者提到了资金来源方式，也是将其与成本核算分开单独讨论，没有形成一个更为完整和精准的成本概念。如此不考虑收益弥补的成本，往往会呈现出成本过大的表象，过于夸大政府所面临的财政压力。针对上述特点，首先，本文将从公共的视角，通过核算财政成本，探讨政府在农业转移人口市民化过程中所面临的压力；其次，本文对农业转移人口市民化财政成本进行测算时，在成本分类核算的基础上，将农业转移人口所创造的财政经济收益加以考虑，构建成本—收益测算模型，旨在更为精确地评价财政压力。

三、测算思路及模型构建

（一）测算思路

本文对财政成本涵义的理解为：在农业转移人口市民化可能发生的各类财政成本加总的基础上，进一步考虑市民化过程中农业转移人口产生的财政收益对成本弥补，充分将成本和收益结合综合得出实际财政成本。具体测算思路如图1所示。

图1 实际财政成本的构成及测算思路

具体的，首先，考虑到政府的财政成本投入不仅要满足农业转移人口的基本生存保障，同时还需满足其对社会公共服务的需求，本文认为政府应承担的农业转移人口市民化成本主要包括以下五大类：随迁子女义务教育成本、社会保障成本、保障性住房建设成本、基础设施建设成本以及城镇公共管理成本。

其次，财政收益包括三类：农业转移人口对财政收入的人均贡献量、政府向农业转移人口所在企业征收的赋税（农业转移人口贡献的部分）以及部分城镇土地的转让收益。上述考虑的原因是：第一，农业转移人口市民化过程创造的收益主要包括农业转移人口的收入、对政府财政收入的贡献以及对企业利润的贡献。其中，个人收入主要用于弥补个人成本，对政府财政收入的直接贡献和通过企业税赋的间接贡献可直接用于弥补财政成本，包括农业转移人口对财政收入的人均贡献量和政府向农业转移人口所在企业征收的税赋（农业转移人口贡献的部分）两类。第二，改革开放以来，城镇土地市场发展迅速并已初具规模，地方政府以买方垄断者的身份从农村低价征收土地，同时以卖方垄断者的身份在城镇土地市场中进行土地转让，在此过程中，双重垄断者的身份使其获得了可观的财政收入[20]，同时，也在一定程度上“合法合理”地剥夺了农民赖以生存的土地所产生的巨大收益，这些收益本应是农民收入的重要组成部分。因此，将城镇土地转让收益中的一部分用于弥补农业转移人口市民化的财政成本无可厚非。

（二）测算模型构建

根据上述测算思路，财政成本测算总公式为：

在（1）式中，C表示农业转移人口市民化分领域核算的人均财政成本之和；Cedu表示农业转移人口市民化的人均随迁子女义务教育成本；Css为农业转移人口市民化的人均社会保障成本；Cshos为农业转移人口市民化的人均保障性住房建设成本；Cinf为农业转移人口市民化的人均基础设施建设成本；Cgov为农业转移人口市民化的人均城镇公共管理成本；B为农业转移人口市民化所带来的人均经济财政收益；BG为农业转移人口对财政收入的人均贡献量；BT为政府向农业转移人口所在企业征收赋税的人均贡献量；BL为城镇土地的转让人均收益（按农业转移人口数量计算）；Cpublic表示农业转移人口市民化的实际人均财政成本。

可见，在上述总公式中，还需要进一步测算各领域成本，如随迁子女教育成本（Cedu）、社会保障成本（Css）等，以及弥补成本的农业转移人口市民化经济财政收益，包括农业转移人口对财政收入的人均贡献量、政府向农业转移人口所在企业征收的赋税和城镇土地的转让收益。以下将分别介绍各领域成本测算模型和经济财政收益测算模型。

1.随迁子女义务教育成本测算模型[21]

在（2）式中，EU表示政府在城镇义务教育上的人均支出；ER表示政府在农村义务教育上的人均支出。

2.社会保障成本测算模型

在（3）式中，Css1表示农业转移人口市民化的人均社会养老保险成本；Css2表示农业转移人口市民化的人均社会医疗保险成本；Css3表示农业转移人口市民化的人均居民最低生活保障成本。其中，市民化社会养老保险是城镇职工基本养老保险财政补贴与农村居民基本养老保险财政补贴的差额；在社会医疗保险支出方面，医疗保险成本主要是由职工个人和所在单位共同承担，不需要政府的额外补助，同时按照2016年的标准，从参加新农合转变为参加城镇居民医疗保险，两者的政府补助相同，这就不需要政府的额外补助，即转移人口社会医疗保险的财政成本为0元，但为保证社保成本测算的完整性，在公式中仍然体现该成本，实际计算时则剔除；新增的最低生活标准的支出为城镇人均最低生活保障支出与农村人均最低生活保障支出的差额。

3.保障性住房建设成本测算模型

在（4）式中，P表示保障性住房单位面积平均成本（不含土地成本）；Z表示人均居住面积；V为保障比例（廉租房覆盖率）。其中，保障性住房单位面积平均成本是按照住建部统计的平均价格，而且不包括土地成本；人均居住面积按照住建部统计的居住面积；保障比例为廉租房的覆盖率，参考张仲芳，舒成在其文章《农业转移人口市民化的公共成本测算及分担机制——以江西为例》中的数据：覆盖率为30%。

4.基础设施建设成本测算模型

在（5）式中，I表示人均市政公用设施建设固定资产投资额；α表示边际系数①参照国务院发展研究中心课题组（2011）的算法，城镇基础设施建设成本的边际系数为29.3%。（基础设施建设的边际成本与平均成本的比值）。在城镇人口达到一定规模后，新增一个市民所需增加的基础设施建设成本（边际成本）低于平均成本，直接采用平均成本（人均值）衡量基础设施建设成本会夸大其成本压力。因此，引入边际系数概念，采用人均公用建设固定资产投资额乘以基础设施建设边际成本与平均成本的比值（边际系数），得到增加一个市民所带来的基础设施投资增量，即采用边际成本衡量农业转移人口市民化基础设施建设人均成本更为合理。

5.城镇公共管理成本测算模型

在（6）式中，G表示人均城镇管理成本；β表示边际系数②参照国务院发展研究中心课题组（2011）的算法，城镇公共管理成本的边际系数为32.5%。（城镇公共管理的边际成本与平均成本的比值）。城镇公共管理成本主要包括一般公共服务支出、公共安全支出、环境保护支出、城乡社会事务支出等公共管理支出。同基础设施建设成本类似，新增加一个城镇居民所需要增加的城镇公共管理成本也存在边际成本低于平均成本的现象，通过引入边际系数，用边际值代替平均值来衡量农业转移人口市民化城镇公共管理成本更为合理。

6.农业转移人口对财政收入的人均贡献量测算模型

在（7）式中，FR表示人均财政收入；BI表示农业转移人口的平均收入水平；WU表示城镇职工的平均工资水平。参考周春山、杨高的研究，农业转移人口对财政收入的人均贡献量根据按城镇职工计算的人均财政收入数据，乘以农业转移人口的平均收入与城镇职工（农业转移人口与城镇人口加总之和）的平均工资收入的比值来衡量。

7.政府向农业转移人口所在企业征收的赋税的测算模型

在（8）式中，FR表示人均财政收入，δ代表企业利润与财政收入的比值，t表示企业纳税税率，r表示企业中农业转移人口职工的比例。政府向农业转移人口所在企业征收的赋税的测算，本文采用企业利润与财政收入比值①本文采用2014年全国的企业利润与财政收入的比值（37.8/35.1），数据来源于2014年中国统计年鉴。与政府向农业转移人口征收的各类税费的乘积推算出企业的人均利润，再乘以企业纳税税率，得到企业纳税份额中职工的人均贡献量，最后再乘以企业中农业转移人口职工的比例，以此衡量企业中农业转移人口通过企业税赋的经济财政收益的人均贡献量。

8.城镇土地的转让收益测算模型

在（9）式中，RL表示政府通过低价征收农村土地并进行转让后而获得财政收入②数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部《2014年城乡统计年鉴》；云南省住房与城乡建设厅。；M表示因征地而成为农业转移人口的农民工数量③数据来源：由中国经济网统计数据征地拆迁波及16%的农民工，M=2014年农业转移人口数量Χ16%。政府从城镇土地的转让中获得的人均收益，以因征地而成为农业转移人口的农民工数量进行测算。需要特别说明的是，5%④土地出让收益用于农业转移人口市民化的相应比例取决于地方政府如何安排，目前尚未有明确的分配标准。本文基于土地出让收益来源于农民向农业转移人口转变的过程，因此认为将该收益的一部分用于弥补农业转移人口市民化的相关成本无可厚非，同时结合我国实际，选取5%的比例，也意图为地方政府提供决策参考。的涵义是指在本文的测算中，假设政府仅将城镇土地转让收益中的5%用于农业转移人口市民化的成本补偿，该比例可根据政策要求或其他因素进行调整。

四、实证测算及结果分析

通过成本—收益模型分别对全国和云南省的农业转移人口市民化财政成本进行测算分析。

（一）数据来源

本文测算数据主要来自于《中国统计年鉴2015》，《中国财政统计年鉴2015》，财政部公布的统计数据，中华人民共和国住房和城乡建设部官网公布的统计数据，2014年农民工监测调查报告，2014年全国教育经费执行情况统计公报，云南省财政部网站公布的统计数据，云南省住房和城乡建设部官网公布的统计数据，2014年云南省人力资源和社会保障事业发展统计公报，2014年云南省流动人口动态监测调查数据，部分数据变量参照国务院发展研究中心课题组（2011），张仲芳、舒成（2015）的相关研究。

（二）测算结果及分析

通过上述测算思路及方法，分别对2014年⑤文章选取2014年度的数据进行测算的原因：为了对全国和云南省农业转移人口市民化财政成本分别测算并进行对比分析，需要保证指标口径的一致性以及相关数据的完整性，由于数据寻找存在一定困难，仅找全2014年相关数据，别的年份数据存在指标口径不一致、数据缺失较多的现象，无法进行成本测算并得出相应结论，故选择2014年作为代表年度进行农业转移人口市民化成本测算。全国与云南省农业转移人市民化财政成本进行测算，测算结果如表1。

从2014年全国农业转移人口市民化财政成本测算结果可以看出：首先，全国农业转移人口财政成本在不考虑收益弥补情况下为11154.29元/人.年。其中，保障性住房建设与城镇公共管理人均成本占主要部分，分别占人均总财政成本75.95%和14.93%；基础设施建设人均成本为635.42元，占人均总财政成本5.70%；社会保障人均成本为297.97元，占人均总财政成本2.67%；随迁子女义务教育人均成本为83.04元，占人均总财政成本0.74%，是财政成本五大类中最少的一部分。其次，能够弥补财政成本的经济财政收益总额为6867.32元/人·年，其中，农业转移人口对财政收入的人均贡献量为5214.92元，为总收益的主要构成部分，占比75.94%；城镇土地的转让人均收益为614.30元（按5%的比例计算），占比8.95%；政府向农业转移人口所在企业征收的赋税为1038.10元，占比15.11%。最后，通过收益弥补测算出全国农业转移人口市民化实际财政成本为4286.97元/人·年。

表1 2014年全国农业转移人口市民化人均财政成本 单位：元

表2 2014年云南省农业转移人口市民化人均财政成本 单位：元

从2014年云南省农业转移人口市民化财政成本测算结果可以看出：首先，不考虑收益弥补的财政成本总额为13449.70元/人·年，与全国情况对比来看，总量上高于全国平均水平，结构组成大致相同，略有差异。具体为，保障性住房建设人均成本与基础设施建设人均成本占主要部分，分别占人均总财政成本比重的46.40%和39.29%；城镇公共管理人均成本为1503.87元，占人均总财政成本11.18%；社会保障人均成本和随迁子女义务教育人均成本占比最小，前者为2.25%，后者不到1%。其次，三大经济收益总和为7918.83元/人·年，其中农业转移人口对财政收入的人均贡献量为6145.15元，为总收益的主要组成部分，占比77.6%；城镇土地的转让人均收益为565.93元，政府向农业转移人口所在企业征收的赋税为1207.75元，占比分别为7.14%和15.25%。最后，通过收益弥补后，实际财政成本为5530.87元/人·年。

从上述测算结果的分析可归纳出以下特点：

第一，在农业转移人口市民化的过程中，政府的主要负担在于城镇化过程中基础设施、公共管理以及保障性住房建设，而随迁子女的义务教育与社会保障的负担相对较小，但其重要性不容忽视①2008年底国务院下发《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》后，我国开始加大保障性住房建设力度。随着十八届三中全会＜2013年9月＞明确提出要推进农业转移人口市民化，保障性住房建设近年来一直处于重要地位，因此，政策导向使得成本测算结果偏向于保障性住房建设等，但未来义务教育与社保方面的压力可以预见。。

第二，财政经济收益对财政成本的弥补作用明显，如果忽视政府从农业转移人口市民化的过程中获得的收益，这无形中将夸大财政成本，夸大政府在农业转移人口市民化过程中所承担的财政压力。因此，考虑财政经济收益以弥补财政成本能较为客观地核算实际财政成本以衡量政府所面临的责任和压力。

第三，关于政府从城镇土地的转让中获得的人均收益，本文假设政府愿意从中按5%的比例将其收益用于农业转移人口市民化的成本弥补，对于这部分的收益分配尚未有明确的补助标准，这完全取决于地方政府如何安排所获得的土地收益。可见，如果提高土地转让收益中用于农业转移人口市民化的财政支出比例，还可以进一步降低农业转移人口市民化的财政成本。

第四，农业转移人口市民化并不是“一蹴而就”，是一个长期的投资过程。由于考虑到变量时间段的统一性，本文在测算基础设施建设成本与公共管理成本时，仅考虑年人均量来衡量当期的人均财政成本。现实中，这样的财政投入是一个持续的过程，所需要的财政投入从长期来看远远高于本文的测算值。

第五，从云南省与全国的测算结果对比分析中可以看出，除了基础设施建设成本与保障性住房建设成本两者存在较大差异外（前者高于、后者低于全国平均水平），其余项目的财政成本构成基本相似。其中，云南省的基础设施建设成本明显高于全国平均水平，原因可能为地理环境的特殊性与经济发展水平的滞后性共同决定了云南省基础设施建设的相对成本较高。

五、结论及政策建议

在当前农业转移人口市民化问题亟待解决的现实需求和政策背景下，本文通过成本—收益模型测算政府在此过程中全面就位需要承担的实际财政成本，以分析政府所面临的财政责任和压力，得出如下结论：

1.在农业转移人口市民化的过程中，政府面临的主要成本压力集中于保障性住房建设、基础设施建设以及公共管理三个方面，其中，无论是从全国还是云南省情况来看，保障性住房建设成本占比最大，云南省接近50%，全国高达75.95%；相应的，随迁子女的义务教育与社会保障的负担相对较小，但其重要性不能忽视。此外，值得注意的是，云南省的基础设施建设成本远远高于全国的平均水平，可能原因在于地理环境的特殊性与经济发展水平的滞后性共同决定了云南省基础设施建设的相对成本较高。

2.财政经济收益对财政成本的弥补作用明显，如果忽视政府从农业转移人口市民化的过程中获得的收益，无形中将夸大财政成本，夸大政府在农业转移人口市民化过程中所承担的财政压力。因此，考虑财政经济收益以弥补财政成本能较为客观地核算实际财政成本以衡量政府所面临的责任和压力。

3.农业转移人口市民化并非“一蹴而就”，而是一个长期的持续的投资过程。现实中，从长期来看，所需要的财政投入远远高于本文的测算值。

根据上述结论，本文从以下三个方面，提出切实推进农业转移人口市民化进程的政策建议：

第一，建立健全农业转移人口市民化过程中各级政府的成本分担机制。具体而言，随迁子女义务教育和社会保障公共服务需求对于全社会范围内的每一位居民都应是同等公平的，不存在辖区差异化和特殊性，因此其成本责任应当归属于中央政府。住房保障、城市公共管理这类公共服务具有需求差异化和特殊性，各辖区因环境文化经济因素等差异，对上述公共服务的需求各不相同，由此这类公共服务由最为贴近本辖区居民的辖区政府提供最有效率，因为如果由远离辖区的中央政府负责，必然存在供给和需求不匹配的资源浪费问题。因此，住房保障、城市公共管理的成本责任应当归属于地方政府。此外，基础设施建设要分类来看：仅属于辖区范围内的基础设施建设，成本责任归属于辖区政府；涉及跨区域或全国性的基础设施建设，成本应当由中央政府和辖区政府共同承担。

第二，从农业转移人口所创造的社会财富和城镇土地转让收益中提取并建立农业转移人口市民化收入基金，确保辖区政府承担农业转移人口市民化成本职责的资金来源。具体而言，基金提取基础主要包括农业转移人口对财政收入的人均贡献量、政府向农业转移人口所在企业征收的税收以及城镇土地出让收入。上述三类财政收入均含有农业转移人口对城市发展建设的贡献，但就当前情况而言，这些贡献并没有惠及反哺农业转移人口，因此，要沿此思路以三类收入中农业转移人口的贡献程度为依据，提取相应比例的资金，建立农业转移人口市民化收入基金以弥补成本。

第三，从转移支付制度完善的角度看，一方面，中央要专门针对农业转移人口市民化问题，加大对地方的专项转移支付力度，并充分考虑基础设施建设成本差异等因素构建差别化的农业转移人口市民化专项转移支付体系；另一方面，完善各省省以下转移支付制度，将农业转移人口规模、市民化成本以及其对经济财政的贡献等因素纳入到省以下转移支付制度设计中，激励县级政府重视并履行农业转移人口公共服务供给职责。具体而言，首先，从对云南省农业转移人口市民化财政成本的测算结果看，云南省的基础设施建设成本远远高于全国的平均水平，这是由辖区内地理环境与经济发展水平等因素共同决定的，因此，只有更大限度地获得上级政府的支持，才能更好、更有效率地为农业转移人口提供更好地基础设施服务，切实推进农业转移人口市民化。其次，在完善省以下转移支付制度方面，一是一般性转移支付要突破户籍制度限制，将农业转移人口充分考虑到分配规模中，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。二是构建专门针对农业转移人口市民化的专项转移支付体系，合理选取诸如人口流入量等因素，据此测算专项补助。三是加强地区间（流入地和流出地）的横向财政协调，提高各级政府提供公共服务的责任意识。

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Evaluation and Calculation of Public Fiscal Costs for Citizenization of Agricultural Transfer Population

ZHANG Zhanga，ZHENG Yan-xib，ZHUANG Yong-jieb
（a.Center for Advanced Study of Public Policy；b.School of Public Finance and Management，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221）

At present，the process of promoting the citizenization of agricultural transfer population in China is particularly urgent.In view of this，the article constructs the cost-benefit calculation model to evaluate and calculate the public fiscal cost of the agricultural transfer population of the whole country and Yunnan province，and draws the following conclusions：⑴The main cost pressures faced by the government focus on three aspects：affordable housing，infrastructure construction and public management.The burden of the children of compulsory education and social security is relatively small.At the same time，the cost of infrastructure construction in Yunnan Province is much higher than the national average level.⑵If we ignore the government’s revenue from the process of citizenization of agricultural transfer population，it will exaggerate pub⁃lic fiscal costs and pressures.⑶The citizenization of Agricultural transfer population is a continuous investment process.In the long run，the public fiscal investment required in reality may be much higher than the measured value of this paper．

Agricultural transfer population；Citizenization；Public fiscal costs；Evaluation and Calculation．

F812.42

A

10070672（2018）01-0015-08

2017-06-05

云南省哲学社会科学研究基地项目“推进农业转移人口市民化对策研究——基于财政成本分担视角”（JD2014YB12）；云南省应用基础研究计划项目青年项目“基于‘可携带’视角的云南省农业转移人口基本公共服务供给研究”（2016FD061）；云南省教育厅科学研究基金重点项目“不同利益主体博弈下的农业转移人口基本公共服务可携带性研究：以云南省为例”（2015Z130）。

张彰，女（傣族），云南普洱人，云南财经大学公共政策研究中心讲师，博士，研究方向：财政理论与政策、城市化与公共服务供给；郑艳茜，女，山西吕梁人，云南财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：财政学；庄勇杰，男，福建漳州人，云南财经大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向：财政学。