柏林“邻里管理”社区更新策略初探与思考

■ 包 恺 BAO Kai

1 概述

二战后经济的发展与政策的导向在德国形成了一定程度的居民隔离，特别是弱势群体在劣势居住社区的集中，造成了一系列的社会问题。弱势群体的集中被认为是一个贫困再生产的机制，其所涉及的个人和城市将承受高昂的社会经济代价[1]。对社会整体的经济收入和就业形势造成影响，社会隔离和社会歧视加剧，治安问题恶劣，甚至还会对青少年的教育产生无法消除的破坏性后果。

为了优化更新劣势的居民社区，柏林政府从1999年开始了综合型城市的发展项目，“邻里管理”作为其主要策略之一，被先后引入17个问题严重的社区。“邻里管理”策略强调群众在决策与实践过程中的参与性，从社区更新项目的申请、提案讨论团队的组成、项目实施的过程等都试图挖掘居民群体的潜力。实践成果也证明，居民力量的深度参与是“邻里管理”项目成功的主要原因。

2 邻里管理更新机制的形成背景

柏林劣质社区的形成主要由于居民隔离，可以分为三个方面：人口结构的隔离、移民群体的隔离与社会经济的隔离。

2.1 人口结构的区域分化

两德统一后，东柏林人口结构的隔离明显高于西柏林，主要由于统一前东西柏林不同的住宅建设与分配制度。东柏林人口年龄的隔离主要发生在学龄前儿童，以及他们的父母（25～30岁），很大程度由于政府分配住房对这一群体的优待，以及他们偏好搬入新建住房。除此之外是50岁以上老年人，因为活动不便也容易固定在一些社区。

西柏林因为租金的多样性，以及不同类型住房在空间上的分散，人口隔离的情况没有那么严重。此外，在20世纪80年代后期，因为移民的涌入，隔离情况进一步减小。

2.2 移民问题

欧洲城市少数民族的隔离主要因为移民人口。20世纪60年代，西柏林“客居劳工（guestworkers）”及其家庭的大量涌入； 20世纪80年代，东柏林因经济需求，在手工业方面引入的越南、安哥拉、莫赞比克以及古巴的人力资源。两德统一后许多移民离开但是仍有一些留下，西德土耳其人是最大的移民群体，在东德则是越南人。

在住区的选择上，相对于本地人口，移民中大多数人的经济条件较弱，面临他们的选择大多是基础设施欠佳，社区环境有待改善的社区。移民的涌入无法避免地造成低收入人口的集中，这样的集中反过来又加剧了社区环境的堕落。

2.3 社会经济的区域分化

柏林不同品质居住环境的隔离可以通过两个方面的指标反应。一是2011年柏林居住环境统计地图（图1），得到较高评价的区域基本都集中在西部柏林，特别是西南区域。东部只有分散的几个小面积区域，并且它们中的多数都位于靠近城市边缘的地区。

二是从租金或房产价格的数据来看，不同品质社区的隔离情况更加明显。优质社区的平均租金接近劣质社区的两倍，并且差距还在逐年加大。简要来说，社区价格上的分化直接导致了不同收入阶层的分化，富裕阶层集聚，他们的社区环境优渥；相反的，低收入人群或失业人群的聚集隔断了他们和优秀人群的联系，失业率加剧，消极氛围的影响甚至会导致集体犯罪，进而影响整个城市（表1、2）。

2.4 隔离带来的社会危害

低收入人群的集中会导致贫者愈贫，区域环境的恶化也只会加速其堕落，基础设施进一步破败，就业机会进一步减少，投资缺乏回报等。

图1 2011年柏林住房状况评估分布图

贫穷区域常常成为犯罪滋生的城市角落。缺乏有效监督，与富裕区域对比产生的对社会的仇视，以及本身生活压力的逼迫，都有可能成为暴力与反社会行为的缘由。

劣质社区环境的另一个严重影响是对下一代的危害。有研究表明，生活在劣质邻里（高失业率，低技能率，较高的单亲家庭比重）的儿童有较高水平的焦虑、恐惧、愤怒和不幸福感，与优势邻里儿童相比，社会调节能力较低[2]。

劣质社区有诸多问题亟需解决，而政府迫于日益加重的经济负担，也需要提出相对廉价的策略方法并且发动群众的力量。为此，柏林以及全德国，在1999年发起了“Soziale Stadt（社会综合型城市）”的联合倡议，旨在将城市发展向更多领域扩展，得到高效综合的社区。

3 邻里管理的组织机制

3.1 “邻里管理”的提出

从1990年代中期开始，柏林已经不能够支撑超大型的建设以及发展项目。在紧缩财政的背景下，集中使用有限资源变得十分重要[3]。为了打破贫穷化、隔离化、失业化以及对前景失去信心的恶性循环，全新的“邻里管理”策略呼之欲出。

全新策略有三个指导原则：①集合所有领域不同层面的相关专家、人力资源与财政资源；②当地群众的积极参与，以及社区的金融与社会团体的互相合作；③以刺激参与者自主决定为目标。

1999年3月，柏林议会决定将“邻里管理”这一项目先引入15个问题相对严重的社区，后来增加为17个（图2）。邻里管理协会代表柏林参议院城市发展部与区域政府，为这17个区域的项目负责，在每个社区都会建立办事处，他们最重要的工作就是促使当地居民积极参与社区管理，并且鼓励尽可能多的居民留在本区域。毕竟，相对来说人们对短期居住的社区不会那么费心。

“邻里管理”的工作内容主要在这八个领域：① 就业与培训；②本地商业；③不同社会以及民族群体的融合；④居住区域的共同维护；⑤社会基础设施；⑥城市文化；⑦改善健康以及特殊需求的满足；⑧鼓励公众的积极参与。

3.2 陪审团的组成

“邻里管理”最大的成功被认为是因为本地居民决策参与。柏林议会在2000年成立邻里基金,为每组社区提供相当于50万欧元作为启动资金。资金使用的决策采取了由当地居民以及相关领域专家参与的陪审团模式。议事规则由柏林参议院城市发展部起草，提供正式的陪审团管理框架。这同时也需要在每个区域成立邻里管理办事处，准备陪审团会议并且为申请提供建议。

表1 2010年柏林房价统计

表2 2010年柏林房屋租金统计

陪审团的规模取决于社区的居民数量，陪审团中必须确保不少于51%的本地居民参与，要求这些居民没有参与过之前的邻里发展项目。陪审团的其他成员由来自于其他社区但是和本社区有关联的各种团体代表组成，包括当地俱乐部、社团、教区、学校与幼儿园、本地商业、居民协会与住宅公司等。覆盖面多样，保证了新鲜想法的注入与必要的经验技术。当然，本地居民的意见要保证占绝对优势。

3.3 来源于居民的方案

除了邻里管理的工作人员，任何个人、组织或者商业团体都可以申请项目预算。居民的项目申请可以以任何形式提交，且常常避免太过正式的形式，邻里管理部门的工作人员随时提供帮助。

一些社区组织“想法工作室”进行想法交流，并且为居民提供最初的支持。大多数情况，申请者自己向陪审团陈述他们的想法。有时，陪审团主席或者邻里管理办公室的工作人员代表申请者陈述，这样便于更快地进行重点讨论。申请者常常被邀请回答问题或者提供更多资料。有些社区采用了更加高效的方法：第三方公司负责制作标准化的项目申请，并且向陪审团呈现。

3.4 讨论和决策

图2 邻里管理实施区域图

陪审团会议不向公众开放，申请人在陪审团讨论时也要回避。任何个人或组织不得以个人利益为考虑。通过每项申请需要超过2/3以上的赞成，但是任一成员都有权提出再议申请。第二次会议只需要多数成员的赞成就可以通过。最后，参议院相关部门会在提交给柏林投资银行（Investment Bank Berlin）前对申请进行最终审核，然而，这只是个形式上的检查，以确认是否符合法律法规。

在分配经费问题上陪审团显得非常仔细认真，他们的标准常常比政府部门提出的要严格许多，这也许就是让居民自己管理的好处之一。因此，浪费经费的情况基本上不存在（图3）。

3.5 实施与反馈

评论家、居民以及城市管理者都认为邻里管理项目是成功的，这被认为基于以下几个原因：①大量社区居民被激发参与；②团体及机构的参与在增加；③问题解决方法在被拓展；④非传统项目被接受的可能性增加；⑤项目的实施效率、重心以及资源的利用被更加仔细地监督评估。

其中，邻里基金的另一个重要作用是，它改变了政府机构在居民心目中的地位。原先，特别是问题社区的居民，政府的权威性让他们望而生畏，并希望尽量少地与其发生关系。但是，邻里基金开始使居民感到在面对社区问题上他们并不孤单，政府强大的后援支持重塑了居民心中的信任。

邻里基金在项目开始就要求的居民自身的努力与贡献激发了社区不容忽视的力量。这意味着大量的项目在基金维持之外也能够运行。另一个因素是，当一个项目能够证实其自身价值时，从其他途径得到资金支持就不是难事。甚至有些项目在得到启动资金之后，能够不依靠外力独立运营。

4 邻里管理的实践案例

4.1 最大化居民的参与——山墙上的艺术

区位：High-Deck settlement/ Sonnenallee； 基金提供：33 233.97欧元；关键点：激发地区社团组织及居民的力量，主导社区更新

政府或大型机构在邻里管理实施的过程中越来越走向幕后，专业机构更多的只是根据居民需要提供咨询，甚至在设计与施工过程中，居民都是参与的主体。

High-Deck社区位于柏林的东南区域，街道与院落按照当时的著名音乐家命名，然而现在知道那些名字是谁的居民却为数不多。为了重拾社区的文化归属感，一项邻里基金项目被发起，试图将名字背后的面孔重新带到居民面前。这一项目由葡萄牙艺术家Carlos Martins与Stadt und Land房屋公司牵头，计划在一些建筑的山墙面上绘制经典曲目，如莫扎特歌剧《魔笛》，贝多芬的歌剧《费德里奥》等。

社区北侧的地铁站是连接城市中心的枢纽，横穿社区的Sonnenallee街道是汽车交通与公交系统的干道。为确保最彰显的表达，沿着街道的六座建筑被选为修饰对象，它们的北向沿街山墙面成为了绘制的载体（图4）。

图案由Carlos创作草稿，附近的一所小学在他们的艺术课程上对草稿进行深化。一个反涂鸦项目的成员也加入其中，他们负责对绘画墙面进行保护性涂料的粉刷以及背景色的绘制。

这个“可见的音乐”项目不仅得到了当地成年人的支持，绘制的图案也没有遭到涂鸦的损害。对于绘画墙面，似乎儿童与年轻人的参与比“反涂鸦涂层”有更好的保护作用（图5、6）。

图3 邻里基金的项目产生过程图

4.2 疏导而非管控——反暴力拳击俱乐部

区位：Marzahn Nord-West；基金：80 585 欧元；关键点：综合社区资源，对口供需，疏导而非管控。

年轻人需要一条渠道去释放压力，特别是通过运动的方式，这就是综合性拳击中心的设置初衷。坐落于Dessauer街道10号的拳击中心墙上写着大大的标语“反对暴力的拳击”，该中心也提供其他的运动条件，面向所有年龄层开放。

这个项目的资金来源于邻里基金。基金的大部分用于原属于本地学校但是空置了很久的健身房改造。最初的申请方是Eintracht Berlin运动俱乐部的拳击分部。商业开发公司MEGA AG对规划设计及场地管理负责。

在Dessauer街道，拳击中心项目针对社区破坏问题，提供了另一种解决办法。通过体育竞技，以及让潜在的暴力人群进行拳击练习，使参与者很快地了解到人和人之间不应该通过暴力相处。拳击中心的诞生结束了街区冲着墙或玻璃发泄暴力的历史。

4.3 授人以渔——多国籍篮球俱乐部

区位：Magdeburger Platz；基金：12 782.30 欧元；关键点：策略支持而非单纯的经济补助。

图4 被选择绘制的建筑（红色色块标识）位置图

由最初几个青年的街头篮球开始的TISC国际运动俱乐部，在发展初期得到了邻里基金的经济支持。如今。这个俱乐部已经发展成了拥有大约140位参与者，六支球队的规模，成员来自45个国家和地区，其中的几支球队已经达到了国家或地区队的水准。对于数百位年轻参与者来说，它代表着游戏、乐趣、运动以及没有任何偏见的友谊。

邻里基金对俱乐部最初的运营开销提供支持，并且启动了一个寻求赞助筹款的计划，新的赞助方将会从俱乐部的成功运营中获利。而俱乐部的盈利计划包括，短期的成立支持者俱乐部，中期的推出周边产品或者在俱乐部T恤上发放广告，长期计划如让球队或队员参与电影或电视节目的录制等。

TISC国际运动俱乐部促进了地区多文化融合的同时也在自我壮大着，这很大程度上要得益于邻里管理的策略支持。最初的经济资助有限，长远的发展策略才是更有价值的财富（图7）。

5 社区更新的民众力量

图5 彩绘过程与社区年轻人的参与

图6 彩绘山墙成果

图7 俱乐部练习赛进行中

柏林市政府在试图改善城市住房状况时，更多的是扮演引导性角色，提出的策略很少直接针对问题，而是间接刺激社会力量的参与解决。这很大程度上是因为社会问题的复杂特殊性而决定的：社会问题背后的原因多样且相互影响，同一问题在不同地区的差异性等。

民众的参与不光提高了解决方案的针对性，也刺激了居民的主观能动性，拉近了与政府的距离。具体来说有以下几点启发。

（1）决策团队的组成以居民为主，力求平衡、自愿以及多元化地参与，保证居民的绝对发言权，政府仅仅制定了组织框架与议事规则，并给每个社区提供资金支持，资金的使用遵从居民的决定。

而反观我国现状，虽然有社区居委会制度，但是普通居民的参与度无法保证，发言权被一些团体把持。除此之外，社区其他团体的力量有限。

（2）项目申请自下而上，当地居民为所在社区提案，社区间有互相交流，深化实践依靠专业的咨询与广泛的探讨。

柏林“邻里管理”这种自下而上的申请规则，非常易于切合地区需求的项目提出，邻里陪审团对经费的管理也严格控制了开销。这两方面对于我国的社区改造有很强的借鉴意义，对一概而论、自上而下的“面子工程”，以及经费的不合理使用有防范作用。

（3）项目以“帮助人们帮助自己”为先，政府并不是民众的“衣食父母”，而更多的是指导者与引导者。陪审团虽然提供启动资金，但是同时要求申请者自己也有所贡献。

在这一方面，我国居民的自主意识有待提高，对政府还存在一定的依赖心理，普及自食其力、自主决定的习惯还有一段路要走。

（4） 项目实践中民众力量的参与。在更新过程中，居民除了担任决策者之外，很大程度上参与了过程的实施，居民有了更多接触的机会，共同的参与活动以及互相协助，显著增强了社区的凝聚力，居住氛围得到良性提升。

相比来看，我国的社区更新中居民的参与度极其有限。原因有居民的热情度低和专业知识的缺乏等，参考柏林经验，在策略实施初期也有类似的问题存在。但可以通过赋权改变民众的信任度；通过专业内容的浅显化表达与提供丰富的咨询帮助民众理解。

诚然，柏林方法无法照搬，但是民众资源的巨大能量不容忽视。政府就像一个开关，民众力量才是真正提供动力的源泉。

6 结语

在快速的城市更新发展中，我国很多城市也遇到过和柏林类似的问题。比如，居住社区的隔离现象愈发明显，房屋租金与售价区域差异剧烈；外来人口规模居高不下，人口老年化问题严重，一些社区的人口结构标签明显；除此之外，社会问题的浮现也加重着人与人、公众与政府的信任危机。虽然时代有差，土壤有别，但柏林“邻里管理”策略背后的组织机制或多或少可以带来些启发。