基层治理要解决低制度化问题

曹柠

改革开放40年来，农村面貌发生了巨大变化。其间过程波澜壮阔，经验和教训都值得认真反思。国家和农民的关系变迁的逻辑是什么？乡镇政府面临什么样的难题？怎样提高政府制度化水平实现善治？

带着这些问题，《南风窗》记者专访了国务院发展研究中心信息中心主任赵树凯。他的主要研究方向为农村发展、地方治理和基层民主，以其独特的视角、敏锐的观察分析和犀利生动的文笔而独树一帜。赵树凯曾获中国发展研究奖一等奖，并担任过十六届中共中央政治局第三十六次集體学习主讲人。

观察和追随农民的脚步

南风窗：改革开放40年来，农村改革取得了瞩目的成就，在农村的发展变革中，农民从亦步亦趋的“被领导者”，逐渐释放出自身的创造力，进而影响了政策变迁，影响了历史进程。在你看来，这个过程是如何发生的？农民扮演了什么样的角色？

赵树凯：农村改革发轫时期，农民是在为土地而抗争，抗争的对象是人民公社的旧体制。那个时候，上层领导坚定地认为人民公社制度适合当时的生产力水平，必须坚持。而农民不够聪明，不知道自己想要什么，也不知道自己该做什么，必须要“指引”“领导”他们。

但是，农民们似乎并不领情，他们采取消极或者积极的对抗方式。“出工不出力”和“瞒产私分”可以说是消极的对抗方式。“大包干”的横空出世和顽强坚持，则是积极的对抗方式。对抗的结果，无奈“愚蠢”的农民人多势众，已经被设计好的“社会前进方向”被这些不识货的人扭转了。

类似的历史闹剧其实后来还在中国农村陆续上演，这是真正宏伟的史诗。乡镇企业的发展嬗变，农民大规模进城的兴起流变，都经历了这样的过程。在这个过程中，农民都曾经受到那些历史的“领航者”指责，也都受到过实实在在的政策性和制度性惩罚。

令人欣慰的是，农民在义无反顾地前进，制度和政策安排也在顺应着农民的脚步而创新。在理性的“设计者”和理性的农民之间，政策的变迁从“引导农民前进”到“追随农民前进”，被设计好的前进方向，总是被农民自身的前进方向所打断和扭曲。

概括地说，改革的历史进程已经昭示，违背农民意愿和行动逻辑的制度安排必败无疑。作出好的制度安排的基本原则是，积极追随农民的脚步。

南风窗：当今的改革依然需要释放地方、基层、个体的创造活力，我们今天能从过去的经验中学到什么？

赵树凯：半个多世纪以来中国农村的发展变革进程体现了一个道理：政策和制度的调整，只有以农民自身的需要为前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的设计者，如果不尊重农民自身的利益需求，把用“理性”建构出来的政策和意志强加给农民，是难免要失败的。政策和制度安排，只有尊重农民在社会和经济生活中的自主选择，尊重他们的创新，保护他们的权利，农村改革的大局才能取得新的突破。

更加久远丰富的历史现象且不去论及，单是改革以来这二三十年间发生的事情，就让喜欢设计社会发展方向的人们大跌眼镜了。由此看来，不论多么聪明的学者、多么有能力的政治家，都没有能力去规划设计农村发展的方向和道路。或者说，探究和把握这种方向和道路，唯一正确的方法就是观察和追随农民的脚步。这个认识的应用意义在于，现在的农村政策制定和制度安排，必须以农民的选择和需要为基本标准。道理是简单的，但在具体的政策研究中，落实这样的方法原则很艰难。

制度化程度低导致基层治理失序

南风窗：进入21世纪以来，中国农村的发展形势良好，农民收入快速增长，公共物品供给快速增加，农民生活显著改善。但是，治理的质量并没有获得与经济社会发展相适应的提升，反而出现很多不良反应，都有哪些表现？它们是怎么形成的？

赵树凯：当前，中国乡村的治理不良主要表现在两个层面。从社会层面看，主要是乡村社会冲突加剧，乡村民众针对基层政府的抗争活动增加，包括冲突的种类增加、介入冲突的社会群体增加、冲突的总体规模也在扩展；从政府层面看，不同层级政府之间的关系趋于紧张，上下级政府之间、同级政府部门之间，彼此间信任下降，互动中的不合作增加。社会层面的冲突与政府体制自身的冲突有着内在联系，政府体制的自身冲突直接孕育催生了大量社会冲突。

不得不说，乡村治理正深陷内在的自我矛盾之中。这种治理危机既困扰高层政府，也困扰基层官员和基层民众。中国乡村要实现良好治理，关键在于如何通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。

南风窗：这些症结涉及基层政府的制度化问题，近年来中国基层政府正在经历“没有发展的增长”，呈现“内卷化”的趋势，政策、改革与基层治理困局之间出现了反差。基层政府的低制度化有哪些体现？

半个多世纪以来中国农村的发展变革进程体现了一个道理：政策和制度的调整，只有以农民自身的需要为前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的设计者，如果不尊重农民自身的利益需求，把用“理性”建构出来的政策和意志强加给农民，是难免要失败的。

赵树凯：基层政府的低制度化问题相当复杂，可以从制度缺失、制度错位和制度异化三个角度加以探讨。

其一，制度缺失。在政治经济社会各项活动中，缺乏制度约束导致行为缺少规范性，这是基层政府低制度化的一个直接原因。由于规则、程序的不完备，大量的基层冲突无法有效化解，社会在表达诉求、寻求出路时也无章可循。

其二，制度错位。在基层政府的实际运转中，还有一个现象，即制度是现存的，但由于各项制度之间缺乏协调性，有些制度就被自然而然地闲置了，我们将这种现象概括为制度错位。

其三，制度异化。这是基层政府低制度化的重要原因，而且其在基层生活中越来越成为一个突出现象，是政府制度化的一个重要障碍。

所谓制度异化，指制度在运转的过程中，主客体关系发生异化。制度本是公众需求的产物，却本末倒置变成了真正的主体。

以基层政府的政务公开为例，中央政府推广这一制度的初衷，在于保障基层社会和公众的知情权，让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体，而基层政府是公众监督的对象。但实际运作中，却往往发生异化，政府虽然也会公开部分政务，但哪些部分公开、哪些部分不公开，都取决于政府的意愿而非公众的需求。最后往往是大张旗鼓地公开，但与公众的监督无关，只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。

在这种情况下，表面上看，各项制度运转自如，但相对于其主体而言已近似空转。制度异化反映在政府行为、政府与社会公众之间的互动中，基层政府公共政权的性质发生蜕变，出现了政府公司化的现象；在行为模式方面，例行化的政府行为被置换成一次性消费的运动，轰轰烈烈的运动期一旦结束，制度和政策也旋即寿终正寝；在政府体系和治理结构方面，系统的政府体制呈现出“碎片化”的特点，政府体系的各个部分、各个层级各有异心，制度化水平必然不高。

换言之，基层政权的制度安排本是应对社会需求而出现的，但在实际运转中却完全超脱于社会环境、独立于外在的社会需求。大量实证研究表明，制度异化已经广泛存在于基层政府的各项活动之中，这是提高政府制度化水平的重要障碍。

南风窗：你曾将中国当代乡镇政府的特征概括为“公司化的政府功能”“碎片化的政府权威”“运动化的政府行为”，怎样理解这些特征之间的关系？

赵树凯：基层政府实际的运作规则，需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看，各项冠冕堂皇的制度得到了落实，运转也很顺畅，能顺利地通过考核与检查。但实际上，制度所涉及的其他主体和对象（如社会公众、社会组织等），对于制度的运转却很少卷入。

说基层政府在功能和行为上越来越类似于公司，是指其具有明确或隐晦的利润导向，以GDP为营业额，以财政收入为利润，或者致力于追求其他具体的经济收益。后果就是，乡镇政府在实际中的角色，既与本区域内的社会公共利益需求不一致，又与上级政府尤其是中央政府的理念要求和政策导向不一致。

在政府运行“公司化”情景下，日常行政管理职能和上级政策指令便不再成为基层政府的主要关注指标。各种持续的行政管理和政策执行，被乡镇政府置换为一阵一阵的运动。尤其是在上级政府检查和考核期间，为了获得上级政府的认可，乡镇往往不惜代价发动轰轰烈烈的“运动”以执行政策。正因为其声势浩大，就需要乡镇政府人员倾巢而出，搁置手中其他的持续性业务和功能，集中力量于所谓中心工作。这也就决定了这种运动化的治理模式无法获得可持续性，往往是随着检查考核的结束而终止。

如果将行为模式的选择与价值、权威相联系，那么无疑，这种“公司化”和“运动化”的基层政府角色，与其在权威结构上的“碎片化”密不可分。政府的制度和决策，不仅在权威和价值上呈现分割，也在体制和结构上出现断裂。乡镇政府与上级政府、各政府部门以及基层社会之间难以实现有效整合，也就导致了基层治理的失序。

问题的深处在于治理体制

南风窗：从正式的制度和法律来看，基层政府体系无论是在权力的配置上，还是在功能的设置上，都显得平衡而完备。但为何在实际运作中却出现了一连串问题？

赵树凯：把问题全部归咎于基层政府治理失序是不公允的，因为问题的深处在于治理体制。在此，有必要厘清两个不同层面上的问题：

大量实证研究表明，制度异化已经广泛存在于基层政府的各项活动之中，这是提高政府制度化水平的重要障碍。

一是，乡镇政府不能被完全看作是中央政府的直接代理，因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性，不仅可以选择性地执行政策，通过一系列应对办法来规避上级考核和管理，而且，还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中，甚至直接与民争利，具有明显的“自利性”。所以说，中央政府政策导向的变化，并不必然导致基层政府运行的根本改变，也并不必然带来三农问题的根本解决。

二是，尽管直接对基层治理问题负责的，应该是乡镇政府；但是，乡镇政府之所以出现问题，其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位，其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制，都离不开政府体制的约束。因此，探索基层政府问题，离不开对政府体制的检讨和反思。

南风窗：怎样解决低制度化问题？

赵树凯：关键有两点。

其一是建立现代官僚体系。现代市场经济的发展要求建立专业化的现代官僚体系，即成熟的公务员系统。现代官僚系统有机械性，像一架机器一样运行，部件之间有严格的分工协作关系，既能抵御个人集权，又能保证部门协调，减少扯皮，减少工作重复和相互摩擦。有了这样的现代政府机器，即便政治生活中和社会生活中发生动荡，也依然能维持基本正常的经济社会运行，即便政客如何闹腾折腾，也并不能从根本上影响社会稳定；如果没有这样的现代政府机器，社会的稳定就很可能随政客的折腾而出现剧烈不稳定。

其二是发展基层民主。在中国当前的社会经济条件下，如果离开了民主发展，很难有效地建立現代政府体系。因为，公众对于政府经济方面和社会方面的要求，正在表现为直接的民主政治诉求。在基层治理中，这种特征表现得非常鲜明，而且越来越突出。