上海市居家养老服务供给现状、困境与发展建议

万 桃 李红艳

(上海工程技术大学管理学院，上海 201620)

在经济和社会加快发展进程中，上海人口老龄化和深度高龄化日趋显著。上海是全国最早进入老龄化社会的城市，老龄化带来的一个现实问题就是养老问题〔1〕。传统的家庭养老由于人口结构的变化、家庭规模的缩小，使得家庭养老服务功能日益弱化〔2〕。上海市区两级公办养老机构仅300家左右，公办养老机构一床难求，由于资源的缺乏和较高的成本无法大规模推广。因此，人们对社区居家养老服务的需求越来越多，要求也越来越高。本文拟分析上海市居家养老服务供给现状、困境与发展建议。

1 上海市居家养老服务供给现状

1.1居家养老服务供给类型 目前，上海老人所享有的居家养老服务类型已多种多样。居家养老服务供给以“十助”为主要内容，精简化后发展为“生活护理、助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医、康复辅导”等〔3〕。 上海市老年基金会和上海社科院在上海市17个区县1 463份社区老年人养老服务需求的抽样问卷调查显示，老人对送餐上门服务的期望值最高，依次是陪诊、代理代办、陪同聊天等；老人已享有的服务项目中占比最高的是陪同聊天，依次是代理代办 、上门服务、陪诊等，已享有和期望享有之间形成一定缺口，缺口最大的是送餐上门服务，依次是外出服务、康复指导，见表1。

1.2居家养老服务人数 历年上海市老年人口和老龄事业发展信息显示，2001～2015年居家养老服务人数增长较为显著(2001年服务人数0.48万，2002年0.88万，2003年1.10万，2004年2.61万，2005年5.48万，2006年10.50万，2007年13.50万，2008年17.7万，2009年21.90万，2010年25.20万，2011年26.20万，2012年27.20万，2013年28.20万，2014年29.54万，2015年30.55万)，尤其在2004年该市把纳入居家养老服务作为民生服务项目后，服务人数增加更为明显。从服务人数的地域分布看，上海市中心城区、浦东新区及郊区县居家养老服务人数分别为14.64万(52%)、5.26万(19%)、8.30万(29%)。

表1 上海老年人已享有的居家养老服务类型与期望享有的服务类型对比(%)

1.3服务从业人员 历年上海统计年鉴上海市老年人口和老龄事业发展信息显示，到2012年底，居家养老工作人员已达3.7万人，截至2014年底，又下降至3.2万人，总体呈现出波动下降趋势；居家养老服务人数增长比较明显，截至2015年底，服务人数增长到30.55万人，人均服务人数由2009年的6.8个人增加至9.9个人，见表1。2014年上海社会福利年报数据显示，从居家养老服务人员来源的构成看，截至2014年，上海已初步建立覆盖所有社区的居家养老服务体系。社区助老服务社已达224家，从业人员接近3.2万人，其中，万人再就业人员1.2万、外来务工人员0.8万、退休返聘人员1.1万。养老服务评估人员超过 500人，包括兼职400人与专职100 人。

2012年上海市老年基金会和上海社科院在上海市14个区县143家社区助老服务社(占全市的61.4%)的抽样问卷调查显示，从年龄方面分析，不管是中心城区还是郊区，服务人员普遍集中在45岁及以上，该年龄阶段的占比高达70%左右；从文化程度分析，服务人员的文化程度多以初中及其以下为主，高中及以上约占15%，远郊更是低至3.3%，见表2。

1.4居家养老服务补贴情况 2004年上海市将居家养老服务作为民生实事项目之一，自此之后，居家养老服务财政投入有了显著提高。 历年上海市老年人口和老龄事业发展信息和上海社会福利年报数据发现，从2001～2013年，居家养老服务财政补贴基本保持持续增长趋势，其增长率却有较大浮动，总体呈现出波动下降趋势；其次，从2001～2015年，居家养老获补贴老人数也呈现出上升趋势，与此同时，增长率也呈现出波动下滑状态，尤其到2012年增长率出现负增长，从2013～2015年出现波动式下降，但2015年增长率未出现负值；人均补贴虽然也不断增长，但其增长率从2002年的105.47%下降到2013年的-0.83%，见表3。

2014年上海社会福利年报数据显示，居家养老补贴以财政投入为主，其中区县财政占53%，市财政占41%，区县福利基金和市福利基金各占3%。

表1 2009～2015年上海市居家养老工作人员数量分析(n)

表2 上海市居家养老从业人员的年龄和文化程度情况(万人)

表3 上海市居家养老服务政府补贴相关数据

1.5居家养老服务政策现状 2009年，上海市民政局颁发了《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》及《上海社区助老服务机构资质要求及人员配备要求》，文件对居家养老服务的内容、助餐点、日托等养老设施的完善做出明确指示。2014年1月1日，根据上海市民政局、上海市财政局《关于调整本市社区居家养老服务相关政策的通知》，包括调整居家养老服务补贴标准、保障老年照护等级评估经费等，尤其对老人的服务量做出具体规定，按照老人的不同照护等级来设置月服务单位，每个服务单位按1 h计，其中轻度30 h，中度40 h，重度50 h。

2 上海市居家养老服务供给困境

2.1居家养老服务总体供给水平有待提高 从整体来看，上海市居家养老服务有一定发展，供给水平也有很大程度提高，从2005～2010年，社区老年人日间服务机构数分别为83、108、128、229、283、303个，到2014年上升至381个；日托老人数从2005～2010年分别为2 108、3 500、3 302、6 400、8 000、9 000人，到2014年增至14 000人；社区居家养老服务社分别为233、233、234、234、234个。说明上海市居家养老服务供给水平和能力都有了一定程度提升。

然而，和与日俱增的老龄人口相比，其增长速度很难和供给水平的提升速度相匹配。供给水平不高主要体现在：(1)供给内容满足不了老龄群体的需求。实际供给和期望需求之间的差异从本质意义上来说还是由服务资源匮乏导致。资源的匮乏致使物品在分配时难以秉持公平公正的原则，特别是比较陈旧的社区，因其空间有限性无法为老人群体提供该有的养老服务〔4〕。同时，导致这种差异性的原因还包括供给体系的构建未能以日益多样化的需求为依托，在实际工作中缺乏对服务需求进行合理评估的机制，从而降低了公共资源得配置效率，使供需差距更为凸显。(2)居家养老服务城乡差距较为显著。从服务人数的分布范围来看，中心城区包括黄浦、徐汇、长宁、静安等，其服务人数都超过该区实际老年人口比例的8%，而远郊的金山、奉贤、松江等，其比例为6%。这种养老资源的不合理配置会致使郊区人均服务人数和服务压力增加；另一方面，从城乡从业人员的文化程度来，城区从业人员的文化程度普遍高于郊区，个体文化程度是衡量服务意识的重要标尺。文化程度相对较高的人员自身综合素养也较高，职业素养和认知能力更符合行业规范。因此，文化程度的不同也是影响城乡居家养老服务差异的因素。

2.2从业人员服务质量不高 从从业人员总量上来说，上海市居家养老服务从业人员数量整体呈现出不断上升的趋势，但依然难以满足快速增长的老龄人口的需求，甚至有些社区会出现1个人要负责10～11个人的现象。这会导致老龄群体购买了服务产品却享受不到等值的服务，随之服务满意度便会降低。因此，这种人员供给的缺乏不仅引起服务质量的下降，更不利于整个养老服务行业的良性发展。从服务人员来源的构成来看，居家养老从业人员都由外来务工人员、万人下岗再就业人员、退休返聘人员来担任，外来务工人员流动性大，下岗再就业人员工作热情度不高，退休返聘人员年龄普遍偏大，身体素质不适应岗位需求。与此同时，行业内又缺乏居家养老服务的长效激励机制，这将难以提高从业人员参与热情度。

从人员年龄和整体文化水平来看，从业人员呈现出年龄偏大、文化程度普遍不高的特征。他们对居家养老服务新政策和思想的解读能力不强，接受培训后对新技能的掌握能力有待提高，诸如利用高科技互联网、APP等方式实现养老服务的智能化，对他们来说可能需要大量时间，将降低居家养老服务工作效率，不利于从整体上提高从业人员的服务质量。

2.3居家养老服务供给资金投入相对不足 居家养老服务资金的充足供给是确保该项事业稳定发展的首要前提，影响老龄群体对居家养老服务满意度的评价。从历史原因和现实原因来看，居家养老服务供给资金的投入有待继续增加，虽然投入资金和人均补贴都在增长，但财政补贴增长率和人均补贴增长率均处于下滑趋势。由于人均补贴和居家养老获补贴人数、居家养老政府补贴关系紧密，然而，居家养老获补贴人数无法进行直接控制，因此研究居家养老政府补贴和人均补贴的关系十分必要。以人均补贴为因变量，以居家养老政府补贴为自变量，运用曲线估计模型对居家养老政府补贴和人均补贴进行曲线分析(表4)，模型表达式为：Y=57 890+0.18x+(-8.57×10-6)x2+0.15x3。

表4 模型汇总和参数估计

由以上模型可得知，居家养老政府补贴和人均补贴存在显著相关性。从现实角度看，目前上海市居家养老服务的资金来源主要是政府财政投入及其他福利事业的资助，这种筹资渠道不够多元化。一方面，养老服务在深入开展的同时，政府资金没有明显增长，从2008～2013年政府财政投入增长率总体呈下降趋势，传统的政绩观让行政人员形成这样的误区，认为增加养老投入会加剧政府的压力，还不能很快为经济发展带来效益。另一方面，养老服务是一项与民生密切相关的事业，而上海市居家养老补贴主要还是以财政投入为主，但仅依赖政府财政难以满足老龄群体的多样化需求，应该是由政府、社会、市场共同努力来推动该项事业的发展，不断创新资金筹集模式。

从历史角度看，上海是一个老龄化比较显著的城市，养老服务在发展过程中所形成的“老人隐形债务”问题还未得到彻底有效解决，旧债务未除，新的养老需求又产生，这会使原本就不充裕的养老金更难实现其专款专用和满足老龄群体需求的目标〔5〕。

2.4居家养老供给政策有待完善 居家养老服务作为养老服务方式的组成部分之一发展迅速。上海市民政局《关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》及《关于调整本市社区居家养老服务相关政策的通知》文件的颁布，奠定了居家养老服务的政策基础。然而，在实践中包括税费政策、补贴政策、实施监督政策等都需不断完善。通过对《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》文件进行解读，可知关于企业和养老服务中心税费减免政策都有明确规定，但在居家养老服务中，税费政策却并未提及。居家养老服务多由服务公司提供，公司为老龄群体提供多样化服务的同时也会增加运营成本。因此，税费减免政策的提出和落实有利于减轻企业负担，促进居家养老服务政策不断完善。补贴政策涉及上海市居家养老服务的补贴机制不够健全。规定照护等级为中级及以上的老龄群体在指定的机构接受养老服务时，其养老补贴可以缴纳护理费，但老人享有的政府补贴不能作为助餐伙食费、由子女照看的费用支出等，限制了老人对享有补贴的支配权，因此补贴政策还需不断创新〔6〕。另外，上海市居家养老服务专项资金在使用过程中存在混用问题。导致这种现象的原因还是相关监管政策还未制定或落实，因此，需完善资金监管政策，落实专款专用。

3 上海市居家养老服务供给发展建议

3.1优化养老资源配置，提高居家养老服务水平 居家养老服务资源的供给以能满足需求为基础，因此，提高居家养老服务水平，需要做好两项工作：(1)坚持资源按需配置原则。根据各大社区、街道对资源的实际需求来分配资源和提供养老产品，优化资源配置。同时，养老服务机构要真正将“十助”落到实处，需要关注其短板，加强对送餐上门服务、助浴上门服务、陪诊、康复指导、康复锻炼等方面的实际养老资源供给。根据需求决定供给，从而不断完善供给服务体系。(2)合理配置城乡养老服务资源，秉承公平公正原则。特别关注上海郊区，郊区居家养老服务产业起步晚，发展慢，各项资源的供给相对中心城区而言，都较少。因此，要加强对郊区的居家养老服务的政策支持力度，政府则需出台相关政策，根据各地实情设置相关机构和人员编制，为其配置更加专业化团队以弥补人才的空缺。

3.2努力建设专业化服务团队 居家养老服务质量影响公共资源的配置效率和公共服务的供给效果〔7〕。因此，居家养老服务团队需要高素质和服务意识强的人员。建设专业化服务团队，要从加强服务人员总量建设和增强专业素养两个方面着手。目前，政府配置的养老服务团队主要是一些管理人员，而提供专业服务的人员总量和预期值存在一定落差〔8〕。总量建设需要关注的重点是支持并鼓励社会力量加入到养老服务大军建设进程中，其中建立并完善志愿者服务队伍是优化团队人员配置非常有效的措施之一。志愿者主要是由全市大学、中学的志愿者及社会上热爱公益事业的公民组成，由于这种志愿服务坚持自愿、主动的原则和理念，所以参与人员一般热情度很高。同时，居委会和政府需落实人员行业准入原则，加强人员管理，打破养老服务人员供给渠道效度过低的僵局。

提高从业人员的专业素养，做好人才规划。居家养老服务行业需要对家政服务、护理医疗等方面都了解的综合性人才，人才规划需制定相关行业规范和岗位任职标准，落实岗前培训工作，要求从业人员持证上岗，并能对其职业操守、综合素质等方面进行综合考量。不仅要能够培训出一批合格的基层服务人员，还要能培养出高级研究人员，完善人才队伍建设。

3.3加大财政投入，拓宽居家养老资金的筹资渠道 居家养老服务资金的不足，不应仅依靠政府，还要结合社会各界力量。一方面，依靠财政完善资金运行体系。政府需加大投入，包括补贴和对其他相关养老设备设施的投入，同时，资金的覆盖方面不仅包括户籍人口，外来人口也需考虑在内，这必将加大财政压力。随着科技的发展，养老服务方式也越来越趋向智能化，财政作为养老的主导机构，必须要加大投入力度，为推进数字化社区养老建设和完善居家养老信息化做出一定贡献。另一方面，拓宽居家养老资金的筹资渠道。建立信托管理机构，通过不同的方式统筹养老基金，不仅包括政府统筹，还应包括家庭统筹、社会统筹〔8〕。在社会统筹中，需要积极吸引社会资本，加大福利彩票投入。目前，福利彩票按照30%～35%进行收益提取，市级和区县级的福利彩票公益金按照7∶3的比例进行分成提取，然而，区县级与市级的福利彩票公益金对上海市居家养老服务的出资比例仅为1∶1，因此需适当调整相关比例，加大资助力度。同时，加大社会资本在建设嵌入式小型养老项目和研发智能养老服务项目的投入力度，利用高科技互联网、APP等方式实现养老服务的智能化，整合资源实现线下线上相结合。

上海市居家养老服务资金有了充分保障后，应提高财政投入的使用效益，确保各项资金投入的使用效果，建立资金收益评估体系和第三方反馈机制，使相对有限的资金能够充分用到实处，保证专款专用，从而能提高居家养老服务资金的使用率。

3.4制定相关的法律法规，完善居家养老政策体系 目前，上海市居家养老从服务体系的构建、完善到资金的筹集、运营等都无相对完善的法律法规。因此，在“居家养老服务链”的构建过程中，政府需要为整个服务链的形成与发展提供稳定的环境和政策支持〔9〕。第一，建立并优化税费政策、补贴政策相关内容。随着上海市老龄人口日益增多，民营居家养老服务机构的运营成本也不断加大，因此，政府有必要通过构建合理的税费政策来减轻企业的成本压力，调动其参与养老服务的积极性；另一方面，政府在养老补贴转移机制方面的政策还不够完善，需要制定政策使老人对养老服务补贴具备完全支配权，通过补贴的发放使老人选择最合适的方式进行养老，包括用政府养老补贴支付助餐伙食费和由子女照看的费用，真正做到人文关怀。第二，针对居家养老服务资金出现的混用或使用方向不明现象，政府需建立一定的监督政策。通过制度硬约束对养老金使用进行监管，对违反规定的人员进行严惩，保证资金规范使用。同时还应完善其他政策，包括长期护理保险制度；家庭照料者补贴制度，从业人员管理制度，优化民营企业市场准入制度。