把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程

肖翔

穿透式监管的目的在于刺穿表象发现背后真相，再根据真实关系及其实质内容，确定应当适用的法律并实施有效监管。

习近平总書记在2017年召开的全国金融工作会议上明确提出“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置”。当前，地方政府债务风险虽总体可控，但部分地区违法违规或变相举债融资形成的隐性债务问题比较突出，已经成为我国经济社会发展的重大风险隐患。如何更加有效地强化地方政府债务监督，防范隐性债务风险？一个可行的方式就是把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程。

缘何需要穿透式监管

“穿透”是一种监管理念，其理论来源于功能监管和行为监管。穿透式监管的目的在于刺穿表象发现背后真相，再根据真实关系及其实质内容，确定应当适用的法律并实施有效监管。对地方政府债务实施穿透式监管，就是穿透繁杂的各类举债主体、举债渠道、产品形式，掌握政府举债的实质和实际影响。近年来，随着地方政府债务管理制度日趋完善，监管问责持续高压态势，地方政府违法违规融资举债方式更加隐蔽，花样不断翻新，实行穿透监管势在必行。党中央、国务院有关文件及财政部财金〔2018〕23号文也明确提出要对地方政府债务监督“实行穿透式监管”。

对地方债实行穿透式监管是防范系统风险的需要。近年来，地方政府为绕开监管，以融资平台公司或国有企业作为举债主体，违法违规或变相举债融资，掩盖真实的增信方式以及资金实际用途和流向，形成了巨额地方政府隐性债务，风险不断累积，一定程度影响到我国经济向高质量发展阶段转变。更为严重的是，地方政府、财政部门以及相关监管机构对地方政府性债务规模，特别是隐性债务实际规模缺乏真实数据掌握，加之各种数据口径千差万别，严重影响到地方政府债务管理政策的制定和实施。实行穿透式监管，透过五花八门的举债形式，精准施策，有利于增强地方政府债务监督的有效性，遏制隐性债务增量，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。

对地方债实行穿透式监管是厘清债务边界的需要。当前地方政府债务犹如一座冰山，水面上的是显性债务，而水面下的就是隐性债务，隐性债务的危害不言自明。实行穿透式监管，贯彻“实质重于形式”原则，刺穿隐性债务的市场化外衣，识别出最后风险收益承担主体。在此基础上，准确划分企业债务和政府债务，明确债务归属，摸清债务底数，阻断将融资平台公司等企业债务推给政府的渠道，打消地方政府认为中央政府会救助、金融机构认为政府会兜底的“幻觉”，促使地方政府逐步实现举债规模与偿债能力相匹配，建立起内生的举债约束机制。

对地方债实行穿透式监管是用好债务资金的需要。防控地方政府债务风险，短期看是遏制隐性债务增量，保持好债务规模与偿债能力之间的平衡；而从中长期看，关键是用好债务资金。实行穿透式监管，掌握地方政府债务资金的真实流向和实际用途，识别出“好的杠杆”和“坏的杠杆”，施以适当的激励和引导措施，督促地方政府将债务资金切实用于基础设施领域补短板，同时千方百计化解存量债务。

对地方债实行穿透式监管是规避监管盲区的需要。穿透式监管下，举债的形式不再重要，监管细化到地方政府或融资平台公司的每一步行为，并为之找到相应的“负面清单”，有助于迅速识别地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作、政府购买服务，以及其他融资创新模式中是否存在违规行为，增大了被查处的可能，增加了地方政府违规成本，能一定程度抑制地方政府隐性债务规模扩张。同时，穿透式监管下，信息在地方政府、融资平台公司和金融机构之间是透明的，金融机构的行为变得更审慎，地方政府举债的市场约束将变的更有力。

穿透式监管的五个环节

1. 决策环节。地方政府违法违规或变相融资举债与当地的经济发展模式和预算管理密切相关。实行穿透式监管，就是要硬化财政预算约束，确保政府投资与当地经济发展水平、财力状况相适应，从源头抑制地方政府过渡举债搞建设、谋政绩的冲动。监管实践中，项目方面重点核查新上马政府建设投资项目是否充分开展财政承受能力评估论证，是否存在形象工程、政绩工程等；项目投资概算及概算调整是否制定资金平衡方案，是否严格评估项目现金流和收益情况，依法合规落实各项资金来源和偿债责任，明确资金来源和制定融资平衡方案；涉及财政资金安排的项目是否明确分年度财政资金安排，依法纳入预算管理；涉及举债融资的重大项目，是否按规定报同级人大及其常委会审查批准。融资方面重点核查地方政府是否存在通过下达融资计划与重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式要求或决定企业为政府融资的情形。

2. 举借环节。地方政府违法违规举债行为集中于举借环节，但是随着监管的日趋严格，举借环节违法违规行为更加间接、隐蔽，地方政府和金融机构更多是利用政策打“擦边球”，通过包装以实现表面合规。实行穿透式监管，就是将债务举借环节按照关键要素分解，逐一考查每一行为的合规性。具体包括：项目合规性，即核查项目手续是否完备，是否属于国家禁止建设范围，项目融资举债是否经过批准。资本金合规性，即核实项目资本金是否到位，是否存在以债务资金作为项目资本金的情况；对资本金的核查，至少应穿透两层。现金流合规性，即核实举债主体经营收入来源的合规性，分析来源于政府的补贴收入、代建收入、土地出让收入等是否符合政策规定，是否存在政府超越权限或虚构应付（收）账款合同、出具应收账款或代建收入确认函等方式配合融资平台等虚增主营业务收入情况。担保方式合规性，即通过分析担保合同、抵押合同以及地方政府和金融机构的批准文件，核查是否存在地方政府及部门违规出具承诺函、安慰函等，是否承诺社会资本放的投资本金和保底收益，是否利用或虚构政府购买服务合同变相担保，是否承诺以预期土地收入作为还款来源，是否通过公立学校、公立医院等提供担保的情况。信息披露合规性，即规范地方国有企业融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩的不适当信息披露。

3. 使用环节。地方政府举借债务依法用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。实行穿透式监管，就是通过跟踪资金流向，确定最终用途，是用于政府公益性项目建设，还是存量政府债务与隐性债务还本付息，或是国有企业的经营性项目。在此基础上，一方面厘清政府债务与企业债务的边界，准确统计存量政府债务与隐性债务规模，精确风险预警，指导债务风险过高地区进行财政重整。另一方面识别“坏的杠杆”，引导地方政府将债务资金切实用于补短板。从资金端入手，层层跟踪资金流向，落实债务资金的最后用途，是否存在资金空转回流用于还本付息或挪用于政府公益性项目情形。从项目端入手，追踪项目建设资金来源，分析项目筹资过程中是否存在违法违规行为。

4. 偿还环节。地方政府债务还本付息应分类纳入财政预算管理。实行穿透式监管，就是倒查还本付息资金来源，通过分析其合规性，以最终判定是否为隐性债务。主要核查偿债资金是否为财政资金，相关程序是否符合《预算法》和地方政府债务管理相关规定的要求，是否存在为没有预算、没有协议向国有企业拨付资金的情况；分析地方政府年度利息支出与地方财政收入的比例，是否存在举债付息的情况；是否存在将企业债务推给政府偿还情况。

5. 追责环节。地方政府适度依法举债集中用于城市基础设施和公共设施建设，符合代际公平原则，有利于落后地区赶超发展，甚至实现“弯道超车”，但是不顾本地区资源禀赋过度超前举债则会透支地区发展潜力，形成大量重复投资和过剩产能。实行穿透式监管，就是落实全国金融工作会议“倒查责任、终身问责”要求，杜绝“为了局部利益损害全局利益、为了一时利益损害长远利益”的短期行为。

穿透式监管实际应用中，更多的可能是越过中间环节，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。

穿透式監管的三项举措

第一，加强监管协同，建立联合监管机制。地方政府债务监督不只是财政部门一家的事，需要地方政府和各职能部门通力协作，建立联合监管机制，这是实行穿透式监管的基础。为此，各部门要统一监管口径和制度要求，消除政策规定相互矛盾、打架的问题，破除穿透式监管的法律障碍；同时，加强监管协同，确保监管目标和监管行动基本一致，消弭监管套利空间。

第二，夯实监管基础，建立综合统计和监测系统。穿透式监管的前提是信息获取的便利性和透明度。我国地方政府隐性债务规模膨胀的核心原因之一是统计监测机制未建立，因此，应加快推进建立跨部门的数据监控和共享平台，确保各参与主体及时获取数据，客观评价地方政府债务风险水平，增强地方政府举债的内外部约束。

第三，控制监管成本，合理确定穿透层级和监管对象。穿透式监管固然有助于提高地方政府债务监督的有效性，但是地方政府债务举债笔数巨大，加之部分嵌套融资产品结构复杂，对每一笔都进行穿透分析成本巨大，财力物力人力都是当前监管部门所不能承受的，过度的穿透监管反而会降低监管效率。实际操作中应平衡好监管成本和监管效率之间的关系，合理确定穿透层级和穿透监管对象，重点应对存在较大隐性风险，或者创新性的模式开展穿透监管，及早识别地方政府违法违规举债新苗头、新趋势。