创新环境污染第三方治理的运行机制

周楠 陈桂兰

[摘要] 目前，我国在推进环境污染第三方治理过程中，仍存在政府官员责任意识不强、排污企业外界压力不足、治污企业责任担当不够等问题。应转变政府治理理念，强化政府监管责任，构建“前期准备+中期监管+后期防范”的良性运行机制。

[关键词] 环境污染第三方治理 运行机制

[中图分类号] X321 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）05-0102-03

[作者简介] 周楠（1986 — ），天津人，天津科技大学法政学院讲师，博士，研究方向：公共政策、区域治理；陈桂兰（1975 —），河北沧州人，天津科技大学法政学院副教授，博士，研究方向：公共治理。

面对日益严重的环境污染问题，国家积极推进环境污染第三方治理。虽然近年来，不少地方在第三方治理方面已进行了一些有益探索，但环境治理成效并不明显，仍存在不少困境。系统研究环境污染第三方治理存在的问题及深层原因，创新相关运行机制，将是破解环境污染第三方治理困境的关键。

一、环境污染第三方治理模式运行机制

传统的环境污染治理模式奉行“谁污染、谁治理”原则，治污模式涉及排污企业与政府部门两类主体。对于排污企业来说，大多数企业会把满足自身经济利益最大化作为首要目标，而忽视环保责任的履行。少部分具有较高社会责任与环保意识的企业，则会受到自身经济实力和专业排污技术等因素的限制，难以有效完成治污任务。对于政府而言，环保部门本身执法力度较弱，面对众多分散且类型各异的排污企业，往往需要花费大量监管成本，却不一定能取得令公众满意的治理效果。

环境污染第三方治理模式提倡“谁污染、谁付费、第三方治理”的市场化治理理念，该模式将专业化的环保服务公司引入治理机制，把排污企业的直接治理责任转化为间接的经济责任。从理论层面分析，第三方治理不仅可以有效解决政府失灵与市场失灵引发的一系列问题，对于推动政府职能转变和探索多元主体共治也具有重要意义。从实践层面分析，在第三方治理模式中，排污企业无需自行治理污染，而是通过向专业的治污公司支付费用便可达到治污目的，这样可使其从不熟悉、不擅长的环境污染治理中解脱出来，集中精力致力于提高企业经济效益。治污企业因拥有专业化的治污设备和技术人才，通过与排污企业签订合同，明确各自的权利和义务，既可以降低治污成本、提高治污效率，又可以方便环保执法部门集中监管。而且引入第三方治理模式，还能促进节能减排技术的推广与应用，加快环保产业的发展。

二、环境污染第三方治理模式的现实困境

为实现地区经济的可持续发展，需要更加注重环境污染治理工作，履行环境保护职责，促进经济效益、社会效益与环境效益的有机统一，但是无论是治污措施，还是治污硬件、治污效果，绝大多数地区远未达到理想水平。在引入环境污染第三方治理方面还存在不少现实困境。

1. 政府官员缺少推行环境污染第三方治理的责任意识。从主观上看，治理环境污染会增加政府部门的监管成本，在短期内还会放缓地方经济的发展速度，影响政府官员的考核，因此，政府官员通常把精力放在谋求地方经济发展和提升地方经济效益上，而忽视环境污染治理，更不用说推行环境污染第三方治理模式了。当政府官员因责任意识不足而引发监管困境时，不仅会导致更多的排污企业以牺牲环境为代价换取经济效益，也不利于第三方治污企业的成长与发展。从客观上看，一是第三方治理模式在具体实践中还存在诸多问题，如排污方与治污方的责任界定与风险分担、治污方的资质认定、政府的监管边界等问题，这会导致政府官员在推进第三方治理过程中无法准确进行职能定位，难以切实履行制定规则与监督规则执行的职责。二是环保指标在政府官员绩效考核评价指标体系中的权重值不高，而且鲜有因环境污染治理不力被严厉问责的官员，政府官员问责制度的不健全也会影响政府积极推行环境污染第三方治理模式。

2. 排污企业缺乏引入环境污染第三方治理的外在压力。不少地区一些大型重化工企业的治污观念仍停留在“谁污染、谁治理”阶段，由于缺乏专业治污设备与人才，这类排污企业一般难以胜任污染治理工作。即便如此，它们也不会主动引入专业治污公司治理环境污染。究其原因，是缺乏引入第三方治理的外在压力。由于合理反映成本效益的收费机制还不健全，导致排污企业因超标排污而受到监管部门惩罚所支付的成本，比在市场上选择治污企业协助其治理环境污染所付出的成本要低，这必然大幅增加排污企业违规排污的概率。特别是对于大型污染企业来说，监管部门开具的罚单不足以迫使其主动创新环境污染治理方式，它们宁愿选择成本较低的违法排污，也不愿引入第三方治理模式。

3. 治污企业难以有效承担环境污染治理责任。作为环境污染治理第三方的治污企业，其市场准入门槛较低，企业间的技术服务水平差异较大，如果缺乏专业评估公司对其资质与能力进行评定，加之第三方治理行业信息披露不顺畅，极易引发治污企业之间恶意竞争、弄虚作假、违约失信与非法牟利等问题。而且由治污企业承担的环境污染治理项目，前期需要投入大量成本，投资回报周期长、投资风险较大，没有科学的融资风险担保机制与合理的投资收益模式作保障，治污企业难以有效承担环境污染治理责任。由于治污行业整体服务水平偏低，不但会把真正具备较强治污能力的企业排除在市场竞争之外，还会限制具有资本优势和管理优势的市场主体、社会组织涉足第三方治理业务。

三、創新环境污染第三方治理模式的对策建议

（一）转变治理理念，强化政府监管职责

为提升第三方治理模式在解决环境污染问题上的实际效用，首先，政府官员要转变环境污染治理理念，充分认识到引入环境污染第三方治理，对于节约治污成本、提高治污效率与实现集中监管意义重大。第二，在治理理念达成一致的基础上，政府相关职能部门应进一步明确监管职责、厘清彼此之间的协同关系，提升政府监管效率。可由环保等多部门配合，通过制定规划与政策，引导、鼓励与规范第三方治理行业的发展。第三，健全污染治理相关机制。一方面，完善政府官员考评体系，把政府官员保护环境、创新环境污染治理方式作为政府绩效考评与官员晋升的重要依据，提高环保指标在政府绩效考核体系中的权重。另一方面，健全环保责任制度，加强对于环境污染监管不力的政府官员的问责力度，情节严重的应追究其法律责任。

（二）营造良好的第三方治理环境，构建第三方治理机制

良好的第三方治理环境需要排污企业、治污企业、政府部门与中介组织、社会公众等共同营造，同时，构建“前期准备+中期监管+后期防范”机制。在此基础上，鼓励其他社会力量广泛参与第三方治理的服务与监督。

1. 构建应对排污企业问题机制

“前期准备”。一是由政府为排污企业树立榜样，即带头从市场购买服务或以外包形式让第三方组织承担治污工作，通过示范效应激励排污企业积极引入第三方治理。二是由教育部门与环保部门合作，将“环境保护与企业可持续发展之间的关系”和“环境污染第三方治理”作为规定学习主题，纳入企业职工培训体系，使企业全体员工从思想上重视环境保护，接受第三方治理模式。三是以立法形式规范排污企业招标行为，建立招标活动监督制度，对在招标中存在违法违规行为的企业应依法予以处罚。四是创造引入第三方治污的需求，可通过提高二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放标准及其收费标准，倒逼排污企业主动选择在专业技术和治理成本上更具优势的第三方企業。

“中期监管”。在“前期准备”工作基本完成后，对仍不按要求治理污染的排污企业，可由政府强制推行第三方治理模式；对未按相关法律或合同约定排放污染物的企业，或与治污企业合谋伪造、篡改环境监测数据的企业，应依法予以严肃惩处；对给环境造成严重污染的大型重工业设备，环保部门可依法查封、扣押。另外，针对排污企业违法成本低的问题，环境部门可采用按日连续计罚的处罚方法，加强惩治力度，做到对违法行为零容忍。

“后期防范”。环保部门可通过不定期的监督检查，防止排污企业出现为应付政府监管而在短期内引入某家治污公司，随后立即解约的临时行为。其目的是把第三方治理模式固定下来，并扩大其应用范围与影响力。

2. 构建应对治污企业问题机制

“前期准备”。一是政府采取激励措施，鼓励治污企业积极进行环境治理技术革新，提高其治污技术水平与管理服务能力，增强企业的市场竞争力。二是政府可通过制定政策办法，规范治污企业的投标行为，严格第三方治理行业的市场准入与退出机制，加强治污行业诚信体系建设，包括创建基于治理业绩的企业信用评价体系以及企业“黑名单”制度。三是通过创新投融资机制、调整第三方治理市场价格、制定并实施环境税收优惠政策、加快建立环境责任保险制度，降低治污企业投融资风险，保证其基本权益。

“中期监管”。环保部门要经常对治污企业的治污设备进行现场检测。未按相关法律、标准或合同要求履行第三方治污责任的企业、治污过程中侵犯排污企业权益的企业或与排污方合谋造假的企业，应受到相应的法律制裁。

“后期防范”。与对排污企业采取的措施相似，可通过不定期检查，避免治污企业短期治污行为的发生。还要根据前期准备阶段制定的相关政策，尽可能把因排污企业经营不善出现亏损甚至破产等风险降至最低，确保治污企业的经营收益不受损失。

3. 鼓励其他社会力量广泛参与服务与监督

为进一步巩固与强化第三方治理机制，应鼓励其他社会力量广泛参与对环境污染第三方治理的服务与监督。为此，应建立环境污染第三方治理的信息公开制度以及信息交流与反馈平台；推进环保产业协会、专业社会组织等中介服务机构定期对第三方治污企业开展资质认定、能力评估与等级测评；拓宽行业协会、环保NGO、新闻媒体与社会公众参与治理环境污染的有效途径，充分发挥社会力量对企业排污、企业治污与政府监管的监督作用。

Abstract： At present， in the process of promoting third-party environmental pollution control in China， there are still problems such as the lack of sense of responsibility of government officials， the insufficient external pressure of sewage companies， and insufficient responsibility of pollution control enterprises. We should change the concept of government governance， strengthen the responsibility of government supervision， and build a benign operational mechanism of “pre-preparation + medium-term supervision + post-prevention”.

Key words： Third-Party Governance Mode of Environmental Pollution， Operational Mechanism

（收稿日期：2018-08-06 责任编辑：沈 芳）