我国安全生产监管体制的演变与走向

章熙春 殷越

摘 要： 安全生产监管直接关系到人民群众的生命财产安全和平安中国建设，安全生产监管体制建设是持续改进和提高安全生产水平的内在需要和组织保障。在以制度变迁理论为视角构建的安全生产监管体制解释框架的基础上，从制度变迁的制度需求和制度供给维度出发，对我国安全监管体制变迁的动因和效果进行了系统分析，并根据当前安全生产监管体制存在的问题提出我国安全生产监管体制改革的可能路径。

关键词：安全生产监管体制；历史演变；未来走向；制度变迁

中图分类号： X922-2 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）05-0098-08

doi：10-19366/j-cnki-1009-055X-2018-05-011

安全生产直接关系到人民群众的生命财产安全和平安中国建设，无论如何强调都不为过。党的十九大报告明确指出：“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”不断改革和完善安全生产监管体制是持续改进和提高安全生产水平的内在需要和组织保障。根据不同时期经济社会发展的特点和需要，不断改革完善安全生产监管体制，意义重大。

一、安全生产监管体制演变的解释框架

（一）不同视角下安全生产监管体制演变的解释

中华人民共和国成立以来，我国安全生产监管体制经历了曲折而缓慢的演变过程。国内学术界对此进行梳理分析的视角主要有三类：一是以经济快速发展引发的安全生产事故周期性变化为依据，认为经济快速发展必然导致安全生产事故数量急剧上升以及相应的监管体制的适应性变化。颜峻（2017）构建了事故死亡率时间序列的分阶段回归模型，描述自1978年以来事故死亡率变化趋势分阶段的波动特征[1]。刘祖德等（2013）研究认为安全生产情况随着经济社会发展水平变化，呈非对称抛物线函数关系，大致可分为四个阶段：初级生产阶段、工业化初期阶段、工业化中期阶段、工业化后期阶段，安全生产事故发生状况在各个阶段有所不同[2]。二是按照国家经济政治形势来划分。例如，刘铁民（2009）将安全监管体制的发展划分为安全生产初始期、“大跃进”调整期、“文革”动乱期、改革开放期、市场经济期和新世纪时期六个历史阶段[3]2；李毅中将我国安全生产的发展划分为三个时期：安全生产方针和管理体制初创时期、受“文革”冲击时期、恢复和创新发展时期[4]。三是以是否系统地建设安全生产法律法规和标准体系为依据。栗继祖等（2009）根据安全生产监管是行政主导还是法律主导提出了两阶段论：第一个阶段即计划经济阶段（1949—1991年），安全生产监管以行政手段为主；第二阶段即市场经济阶段（始于1992年），安全生产监管转变为以法制为主导，依法管理[5]。

综上所述，安全生产监管体制的变化随着安全生产法规的变化而有所调整，受当时政治经济环境的密切影响。上述研究都针对我国安全生产监管体制演变提出了分段方法，但缺乏有说服力的理论解释。

（二）制度变迁理论视角下的安全生产监管体制

所谓制度是指“设定的用以塑造人类互动的约束”，既包括正式的约束，如宪法、其他法律等，也包括非正式的约束，如规范、惯例、行为准则等。制度在约束行为体的同时，也有益于行为体，能降低交易成本和不确定性，增进社会福利。制度变迁可以看作是制度从无到有、完善更新的动态过程。

诺思提出“相对价格”变化是制度变迁的根源[6]112，一旦制度环境的变化导致制度不均衡，利益格局发生变化，利益主体的预期净收益超过成本，就会不断博弈追求潜在获利机会，以此促使制度变迁。林毅夫认为制度变迁有两种途径：既可以由制度需求主导，在制度不均衡时自下而上地自发形成，即诱致性制度变迁；也可以由制度供给主导，政府追求租金最大化而颁布法律、政策等，自上而下地强制进行，即强制性制度变迁[7]。如果基层行为主体因潜在获利机会而产生自发的制度需求，影响决策者安排新制度达成帕累托改善，这个制度变迁过程往往就是诱致性制度变迁。相反，如果制度变迁能够提高社会整体福利，但会导致至少一方利益受损，制度需求就难以自发形成，需要依靠政府权威推动。

我国安全监管体制变迁核心要素包括：制度环境，即根本性的政治、社会和法律规则；制度安排，即有关安全监管的法律法规、方针政策等；初级行动团体，是可以发起制度变迁、提供制度权威和合法化的决策单位，即中央政府；次级行动团体，是负责具体监管事务的各基层机构，由于潜在利益而产生制度需求[8]。在安全监管体制的演变过程中，制度环境变化改变制度供给和制度需求的平衡，为制度变革提供机遇窗口[9]。因此制度变迁的动态机制主要包含以下两个维度：制度供给和制度需求，制度变化可以视为供给者和需求者共同作用的结果，在制度分析中要明确两者的政治权力。影响制度供给的主要因素包括政治系统提供新制度安排的意愿和能力；影响制度需求的主要因素包括产品与要素之间相对价格的变化、宪政秩序变化、技术水平和市场规模。制度供给类似于公共产品，具有外部性，是有限的，所以制度变迁的成本与收益之比对促进或推迟制度变迁起关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会推动制度变迁。现行的制度决定了制度变迁成本与收益的对比，路径依赖会影响未来的制度演变。

二、我国安全生产监管体制的历史变迁

为了更清晰地观察每阶段的安全生产形势变化和安全监管体制改革有哪些进步或不足之处，本文结合我国安全监管各阶段背景，从制度需求和制度供给的维度分析不同階段制度变迁的动因和方式，阐述制度变迁给体制带来的影响。改革开放前后，制度环境急剧变化，制度安排大幅改变，各个阶段制度变迁的动因和方式显著不同。制度变迁的影响体现在体制上，不论是组织职能、权力配置还是运行方式都存在明显差异。因此以不同的制度变迁动因为依据，将我国安全生产监管体制以1979年为界分为两个阶段：集权化安全生产监管体制和分权化安全生产监管体制。

（一）集权化安全生产监管体制

集权化阶段安全监管是在计划经济体制下实行的，强制性制度变迁的特征明显。安全生产监管体制体现为“行业管理、工会监督、劳动部门检查”。在此阶段设立的部门、颁布的法律法规，初步形成了我国的安全生产监管体制，是制度变迁的起始阶段，安全生产监管体制从无到有。法律制度环境的完善程度加强，行政监管职能集中于各级劳动部门，但其他主体参与程度较低。中央政府是最主要的制度供给者，政府几乎是安全监管工作中唯一的发言人。

中华人民共和国成立初期，百废待兴，中央和地方政府、国有企业和人民群众都希望减少事故、避免损失，制度变迁主体有总体相通的建立安全生产监管体制的制度需求，开始建立安全生产监管体制，保障生产安全。第一部《中华人民共和国宪法》明文规定“改善劳动条件和工资待遇”。安全生产制度开始建立，成立劳动部负责监督指导安全生产工作，职责初步确定。国家为国计民生、追求社会福利最大化而颁布和设立了一系列政策法令和部门机构。1950年机构设置进一步完善，劳动部下设劳动保护司，地方相应设劳动保护处、科、股，政府各行业主管部门也开始设立安全监管机构。1951年第二次全国劳动保护工作会议提出“安全为了生产，生产必须安全”的安全生产方针，拟订诸多相关草案[10]。1955年劳动部内又设锅炉安全检查总局[11]，1956年劳动保护司改为劳动保护局，国家颁布“三大规程”作为安全监管工作的规范和标准。具有浓厚行政指导色彩的体制能够有效调配资源，我国安全生产度过一段相对平稳的时期。

然而“大跃进”时期忽视客观规律，安全监管工作受到错误批判，相关机构例如锅炉安全检查总局被裁撤，职责不明导致安全事故频繁发生。以工矿国企为例，1958年到1960年这一时期事故死亡人数出现明显高峰。虽然安全监管一般来讲是强制性的监管行为，体制的变迁离不开政府自上而下地推动，但是集权化安全生产监管体制明显地显露出强制性制度变迁的弊端。新制度出台速度快、实施推动力度大的同时，存在信息不对称、脱离现实而且低效等问题。制度变迁并非基于制度需求，再通过制度变迁主体利益博弈最终达成一致，而是基于高度集权的体制和政治环境因素，因此难免产生一些极端的制度安排。尤其在“文革”时期，政治经济动荡，生产秩序混乱，安全生产和监管停滞后退；劳动保护、安全生产规章制度被认为是“活命哲学”而受到批判[12]；大量机构被裁撤合并，劳动部与国家计划委员会等九个单位合组为国家计划革命委员会。由于决策单位无理性裁撤相关机构，安全监管的权责主体不明确，导致出现安全生产工作无人负责的情况，严重破坏了安全生产监管体制。同样以工矿国企为例，1970年到1979年，事故伤亡惨重，死亡人数出现高峰（见图1）。

集权化体制下，中央高度集权，地方缺乏必要的自主权。横向上，劳动部门既行使安全监管综合管理权，也行使监督监察权，其他各行业主管部门行使监督监察权。在计划经济初期，这种依靠行业主管部门行政手段指导、管控安全生产的体制起到了积极的作用；纵向上，我国安全监管权力配置的变化始终是随着中央和地方权力配置的变化而变迁的，但地方决策权很有限，难以实现真正的分权。高度集中的计划管理体制与完全占主体地位的国家和集体所有制经济形式相结合，行政集权和分权矛盾突出，即使中央多次尝试行政性分权，但最终难免陷于“一统就死、一放就乱、一乱就统、一统就死”的怪圈。总体上中央监管部门拥有绝对话语权，地方只能行使中央授予的权力。安全生产监管的决策权主要集中在中央一级部门，地方只能完全服从和忠实执行中央制定的政策。

（二）分权化安全生产监管体制

分权化阶段计划经济开始向市场经济转型，并与社会观念相互作用。制度环境变化改变了政府考虑收益的因素。制度安排开始体现诱致性制度变迁的作用，安全生产监管体制发生质的改变。地方拥有更大的自主权，体现了分权化的趋势。安全生产监管体制主体构成可以概括为“企业负责、国家监察、群众监督”。

1978年末，我国实行改革开放政策，传统的计划式管理体制被改变。十一届三中全会后安全生产监管法规体系得到重建，恢复设立原有的劳动保护机构，确立了“安全第一，预防为主”的方针。从制度需求的角度看，产品和要素相对价格发生变化，工伤赔偿标准不断提高，安全生产事故追责越来越受到重视，使得安全生产监管的激励结构发生改变，企业要降低事故成本，政府要改善监管绩效，制度变迁和体制改革的需求出现。因此，《中华人民共和国刑法》等法律法规先后出台，对安全生产事故的追责和量刑作了明确的规定；从1981年开始，国家技术监督局颁布了一系列劳动安全国家标准，一方面为安全生产监管提供了明确的技术依据，另一方面推动了安全防护技术水平的提高。由此出现了通过政策倾斜引导企业参与安全管理和运用先进技术的制度需求，是安全生产监管体制创新的直接诱导之一[13]136。

中央向地方分权和多元主体的参与，培育了诱致性制度变迁的土壤，是区分集权化与分权化安全生产监管体制的关键特征。从制度需求的角度看，我国的宪政秩序发生了变革。政府减少了对微观经济的干预，开始采用间接管理、宏观调控的方式，行政管理体制也相应发生了变化，建设服务型政府、简政放权成为新方向，市场和地方政府拥有更大的自主权。多元化利益主体形成后，从片面追求社会一致利益变成了多元利益主体之间产生利益冲突和博弈。1982年，新宪法规定了职权划分的总原则：“遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，确定了两级立法体制，扩大地方权力机关的立法权。《中华人民共和国地方组织法》进一步扩大了地方行政机关的职权范围。国务院发布了《矿山安全条例》等重要法规，各省级人大或政府也相继颁布了地方劳动保护条例，凸显安全监管中的人文关怀。分权化体制注重诱致性制度变迁的作用，与强制性制度变迁相比更加温和，但变迁的时间周期长，更易陷入制度变迁的时滞。制度环境急剧变化，但监管体制没能与制度环境相协调，导致了一些安全事故隐患。20世纪80年代国家放开资源开采控制权，涌现出企业承包租赁等多种经营方式。但安全监察机构无法适应高速增长的工作需要，企业的主体责任也没有明显体现，在追责不到位、约束不足的情况下片面追求利润，不注重甚至縮减安全投入，带来巨大隐患，违规超负荷开采小矿坑数大幅增加。这些安全隐患导致了严重后果，尤其体现在1988年工矿国企事故死亡人数攀升上（见图1）。因此国务院于1991年颁布了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，确定了各类事故查处程序，使得对企业的事中和事后监管有章可循。1993年国务院正式提出了要构建“企业负责、行业管理、国家监察和群众监督”的安全生产监管体制，开始明确企业责任。