改革开放以来广东绿色发展绩效评价

马少华 付毓卉

摘 要： 在对改革开放40年广东绿色发展实践进行梳理总结的基础上，运用相关理论构建广东绿色发展评价指标体系，利用综合指数法测算广东绿色发展指数，评价改革开放40年广东绿色发展绩效。研究发现改革开放40年广东的绿色发展水平无显著上升，虽然资源利用水平和生态保护水平总体有所上升，但环境治理水平整体偏低，且呈持续下降趋势，严重制约绿色发展水平的提升。

关键词：绿色发展；绩效评价；改革开放

中图分类号： F124 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）05-0022-08

doi：10-19366/j-cnki-1009-055X-2018-05-003

一、问题的提出

作为改革开放的排头兵，多年来广东经济保持快速增长，全省GDP由1978年的185-85亿元提高到2017年的41 957-84亿元。然而，经济的快速发展也带来了诸多环境问题，经济增长与绿色发展的矛盾日趋明显。随着工业化、城镇化进程加快，广东的发展正面临着资源短缺、原材料价格上涨以及污染排放等前所未有的严峻现实，为此我们不能躺在环境库兹涅茨上等环境好转的拐点 [1]52。实际上，自改革开放以来，广东政府已意识到这一严峻问题，通过强化城市环境综合整治定量考核、打造环保重点工程、推出重点污染源环境保护信用管理办法等一系列举措促进绿色发展。虽然取得一定成效，但总体情况与经济社会发展不相匹配，环境问题仍存在。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》指出，广东最具有競争力的珠三角地区存在着“环境污染问题比较突出、土地开发强度过高、资源环境约束凸显、能源资源保障能力较弱”等问题。

在新时代，广东的绿色发展是否适应时代的要求，这关乎广东未来能否可持续发展。党的十八届五中全会将绿色发展作为五大发展理念之一，明确指出绿色发展是当前和未来经济社会发展的方向。党的十九大报告明确指出“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，建设绿色美好家园，促进人与自然和谐共生。因此，广东持续推进绿色发展，是广东未来保持经济社会可持续稳健发展的必然选择。

鉴于此，本文拟对广东改革开放40年的绿色发展实践进行梳理，在此基础上运用相关理论构建广东绿色发展绩效评价指标体系。利用广东绿色发展历史经验数据，评价广东绿色发展绩效，以厘清广东过去40年绿色发展的情况，为未来进一步调整广东绿色发展政策等提供理论参考。

二、文献回顾

对绿色发展评价的研究最早是从研究绿色GDP核算开始的。麻省理工学院于1971年率先提出生态需求指标（ERI），尝试运用ERI进行定量测算，以反映经济发展和资源环境间的相互关系。随着国际社会对环境问题的重视，从21世纪开始，对该领域的研究逐渐增多，2000年联合国公布SEEA操作手册修订版，将环境核算所涉及的环境保护、环境退化和资源耗减等问题分别进行技术核算处理，为环境核算提供了一个较为统一的标准范式。Smith（2007）认为联合国环境和资源经济核算体系是一个重要的官方统计体系，随着经济社会的发展进一步将其完善具有更加重要的应用价值[2]。我国对绿色GDP核算的研究起步相对较晚，2001年国家统计局开始进行自然资源核算工作，编制了“全国自然资源实物表”，其中包含矿产、森林、土地、水四种自然资源[3]。随后，国家统计局又先后与原国家林业局、原国家环保总局等合作推动“中国森林资源核算及纳入绿色GDP 研究”和“将环境污染损失核算纳入绿色 GDP 研究”等项目[4]。然而，目前国内对绿色GDP核算的内涵和计算公式尚未规范统一。

随着对绿色发展研究的深入，不少学者意识到绿色发展内涵丰富，涉及多方面、多层次内容，故他们尝试构建绿色发展多指标测度体系对一个国家或地区的绿色发展进行评价。绿色发展多指标测度体系旨在构建一套核心指标，从不同方面反映绿色发展变化情况。 2009年，联合国亚太经济与社会理事会（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，简称UNESCAP）为评估亚太地区环境绩效水平对整个经济社会可持续发展的影响程度，构建了一套观察经济发展和资源环境互相影响关系的生态效率指标体系。2011年，经济合作与发展组织 （Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）建立了一套相对完备的，包含经济指标、环境指标和人类福祉相关指标等的绿色增长指标体系，该指标体系设计相对广泛、灵活，涵盖了各成员国经济、体制、生态等方面的大部分信息，被应用于韩国、荷兰、墨西哥、捷克等国家。2012年，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，简称UNEP）构建了绿色经济衡量框架，该框架与OECD的绿色增长指标体系相比，更强调对环境的保护，倡导把更多的资金投向环境保护领域，在设计的过程中也更多考虑人文关怀和社会进步。这类指标体系虽能直观地显示绿色发展的促进和制约因素，但无法量化评估绿色发展水平[5] 。

随着统计学的发展和多领域应用，学者们将统计学应用到绿色发展评价的研究中去，通过测算绿色发展综合指数，对绿色发展进行更为客观地评价。绿色发展综合指数通常是在选择核心指标的基础上，根据指标的重要性对不同指标赋予相应权重，进而加权综合而成的[6]。 2006年，耶鲁大学等国外高校提出了环境绩效指数（EPI），对各指标赋予不同的权重，并从2010年开始尝试通过时间序列监测核心指标。2006年，中国科学院可持续发展战略研究组提出资源环境综合绩效指数（REPI）[7]134。2010年，北京师范大学科学发展观与经济可持续发展研究基地发起研究中国绿色发展指数[8] 20。继而，众多高校、机构的学者开始研究绿色发展指数，这一领域的内容逐渐丰富起来。朱春红（2011）构建了区域绿色产业发展效果评价体系[9]。向书坚（2013）构建了中国绿色经济发展指数，并运用“十一五”时期的数据进行绿色发展指数测算[10]。严耕（2015）首次提出包括中国生态文明发展指数、中国绿色生产水平指数和中国绿色生产发展指数的生态文明评价指数，并进行综合性量化评价[11] 52。“绿色发展综合指数”将环境保护的各项指标细化、量化，并赋予不同的权重，为环保行业乃至各区域的绿色发展核算，提供科学合理、切实可行的评价方法。

综上，对于绿色发展评价研究的探索和研究正在逐渐深化，国内外大量的优秀研究成果，为本文的研究提供了很好的借鉴和逻辑起点。然而，目前的研究仍存在以下局限：一是指标体系的构建仍没有统一的标准；二是已有的多数研究成果的研究时间跨度较短，绿色发展是一个长期的过程，短期的评价并不能真实地反映绿色发展水平；三是对于指标体系的构建大多缺乏相关的理论支撑，评价指标体系的科学性有待论证。为此，本文拟运用可持续发展理论，参照ISO 14031标准，构建广东绿色发展指标体系；利用层次分析法对各指标进行赋值，采用综合指数方法，对改革开放40年广东绿色发展绩效进行评价，为绿色发展评价领域的研究提供新思路和新方向。

三、改革开放40年广东绿色发展实践

不同区域的绿色发展经历了不同的实践阶段，但都呈现出大体相似的过程，即由最初忽视绿色发展导致环境污染到后来的重视绿色发展、大力发展环保产业的过程。 --！> 回顾广东改革开放40年的绿色发展历程，其经历了从探索到深化的过程。根据改革开放40年广东绿色发展实践的特点，可将其分为三个阶段。

（一）探索防治污染阶段：1978—1991年

1978年12月，党的十一届三中全会制定了全面实行改革开放的战略决策，决定把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。在“六五”计划中国家首次将环境保护纳入国民经济社会发展计划。1982年12月，第五届全国人大第四次會议将防止污染和保护生态平衡列为国民经济发展的十大重点之一。1983年12月，时任国务院副总理李鹏在第二次全国环境保护会议上提出“保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策”，绿色发展逐渐上升到国家经济社会发展的战略地位。

改革开放初期，广东经济飞速发展，但以环境牺牲为代价，经济增长与环境保护的矛盾日渐凸显，引起了广东省委、省政府的高度重视。为此，广东省委、省政府紧紧围绕国家的环保政策，结合广东的实际情况，采取一系列重大措施，极力避免广东环境质量的不断恶化。期间，广东高度重视环境治理，积极探索防治污染的路径，不断加大防治污染的工作力度，从点源治理向面源治理和流域治理、区域治理扩展。同时，广东不断加强城市环境污染的监督管理，对于新开发建设的项目，严格执行“三同时”制度 “三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成污染和破坏的其他工程建设项目，其中防治污染和其他公害的设施以及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。，并要求有关部门在安排新的大中型基建项目可行性研究时编报《环境影响报告书》。此外，广东还开展综合防治，把“三废”治理纳入企业技术改造的渠道，对其进行严格监督管理。该时期广东的环境质量得到了改善，主要污染物产生量和排放量得到了基本控制，在一定程度上保证了经济与环境的和谐发展。

（二）综合整治阶段：1992—2011年

1992年邓小平南方谈话提出要加快改革开放的步伐。随着改革开放的深入推进，经济建设进入飞速发展新阶段，经济发展和绿色发展的矛盾越发突出。广东在积极推进改革开放、促进经济增长的过程中，污染加剧，生态破坏严重。面对这一困境，广东省委、省政府决定把绿色发展摆在重要位置，坚持以保护生态环境为目标，以治理污染和构建生态文明为重点，全面加快绿色发展各项建设。2004年，时任中共中央政治局委员、广东省委书记张德江首次提出“绿色广东”的概念。在此期间，在推进改革开放的同时，广东深入贯彻落实科学发展观，加速绿色发展，摘除了“污染大省”的帽子，努力朝着“绿色广东”的方向迈进。

广东不断完善绿色环保机构建设，健全环保法规条例。广东环境保护工作机构由1996年的410个发展到2007年的1011个，实有环保工作人员数由1996年的4 493人增加到2007年的9 664人，确保了环保机构和人员队伍的落实[12]。在保障环保机构和人员队伍建设的同时，广东根据环境保护工作的实际情况，制定和颁布了一系列地方性环境保护法规条例，如《广东省环境保护条例》《广东省饮用水源水质保护条例》《森林保护管理条例》等。广东环境保护法规从单一到配套、从局部到全面，这使得广东的绿色发展工作基本实现了有章可循、有法可依。

为推进广东环境质量的持续提高，广东严格执行绿色环保综合治理措施。1998年启动了“碧水蓝天工程”，2002年进行“珠江综合整治”，2003年开展“治污保洁工程”等，这一系列举措使得广东环境得到明显改善。同时，广东政府加大对环境保护建设的投入，广东投入到污染治理基础设施建设的资金由1990年的183亿元增加到2007年的82600亿元，环保基础设施日趋完善。

（三）全面规划阶段：2012年至今

党的十八大把生态文明建设列入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，首次将“美丽中国”作为生态文明建设的目标。党的十九大指出要“形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。

广东省委、省政府紧紧围绕中央“四个全面”的战略布局，主动适应和引领经济发展新常态，实现了经济平稳较快发展。与此同时，广东通过建立严格的环保制度和责任追究制度，不断探索和创新环境考核体制机制，加快绿色发展现代化。例如，2016年广东省委、省政府印发《广东省党政领导干部的生态环境损害责任追究实施细则》，以强化党政领导干部的生态环境和资源保护责任。

随着环保政策的不断完善和落实，广东在生态规划方面也进行了积极探索。近年来，广东积极推进生态功能区建设。综合考虑生态环境敏感性、生态服务功能重要性和区域社会经济发展差异性等因素，广东把全省陆域和沿海海域划分为6个生态区、23个生态亚区和51个生态功能区，对于不同生态功能区的细分区域，实行生态分级控制管理，并按照各功能区的目标要求，实现各功能区达标。在《广东省主体功能区规划（2010—2020）》中，广东将区域划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类。主体功能区主要是为解决过去无序开发的问题，通过实行分类管理和调控，优化资源空间配置，达到促进人与自然和谐发展的目标。经过连续多年的努力，广东的生态环境质量总体得到改善。

四、广东绿色发展绩效评价

广东经过40年的绿色发展探索，制定了一系列绿色发展政策及相关举措，取得了一定成效。为了更客观地评价广东绿色发展成效，本文运用可持续发展理论，参照ISO 14031标准，构建广东绿色发展指标体系，对改革开放40年广东绿色发展绩效进行评价。

（一）指标体系构建

绿色发展指标体系作为一种描述和反映绿色发展水平和状况的重要工具，关乎评价结果的准确性和科学性。因此，在设计评价指标体系时，应充分反映绿色发展的主要内涵，如发展的可持续性、环境的限制性、社会公平性、发展动力和质量的绿化度以及发展的协调性等[13]。 因此，构建广东绿色发展指标体系应遵循以下基本原则：一是多角度描述改革开放以来广东绿色发展的水平和状况，反映改革开放以来广东绿色发展的特色；二是准确评价和监测改革开放以来广东各方面绿色发展的水平和趋势；三是指标体系能够有效测量，且数据收集具有可操作性杨琳. 广东绿色发展指数化评价研究[C]//中国环境科学学会.2017中国环境科学学会科学与技术年会论文集（第一卷）.中国环境科学学会，2017：6.。

遵循指标体系构建的基本原则，借鉴国内外绿色发展绩效评价的研究成果，运用可持续发展理论，参照国际标准化组织提出的环境绩效评价标准（ISO 14031标准），结合广东绿色发展的特点和实际情况，构建广东绿色发展绩效评价指標体系。以绿色发展水平为一级指标；根据可持续发展理论中的“人与自然协同进化”的观点，构建资源利用、环境治理和生态保护3个指标为二级指标；结合ISO 14031标准中的环境状况指标（ECIs），构建能源消费弹性系数、电力消费弹性系数、万元GDP用水量等12个三级指标（具体见表1）。

综合考虑各种因素，本文采用层次分析法对各指标进行赋值。首先根据不同指标的性质和内容，将其分解为不同类别的组成因素，并按照这些因素间的相关关系及其隶属关系进行不同层次聚集组合，组成一个多层次分析结构模型，最后对指标进行重要程度比较并排序，计算得出不同指标所对应的权重Xi，各指标的权重具体见表1。

由于各个评价指标所代表的含义和计量单位各不相同，按评价作用可分为正指标和逆指标，按数值性质可分为绝对数指标和相对数指标。为方便进行统计或比较，需先对各个指标进行无量纲化处理，即需在进行综合评价之前除去不同指标间的量纲差异，避免影响评价结果。具体处理方法是将逆指标转化成正指标，将绝对数指标转化成相对数指标，将总量控制指标转化成年度增长控制指标。本文采用极差法对数值进行无量纲化处理，对于正指标，数值无量纲化处理采用公式（2）：

（三）数据选取

本文所用数据主要来源于1986—2017年《广东省统计年鉴》《广东省志（1979—2000年）·资源环境卷》、1998—2016年《中国环境统计年鉴》、2007—2015年《广东省水资源公报》以及其他相关环境公报。由于改革开放40年（1978—2018年）时间跨度较长，考虑到数据的可得性问题，本文选取1980年、1985年、1990年、1995年、1996—2016年的年度数据为研究样本。对于少部分缺失的数据采用回归替换法估算缺失值。

（四）结果分析

利用综合指数法对改革开放40年广东绿色发展绩效进行综合评价，具体评价结果如图1和图2所示。

从图1可以看出，改革开放40年，广东绿色发展指数从1980年的060增加至2016年的064，这一过程虽然有所波动，但是幅度不大，从整体上看没有明显增长，表明改革开放40年来广东的绿色发展水平没有显著提升，这与改革开放以来广东的经济发展模式密切相关。自改革开放以来，广东主要以依靠资源要素投入为主推动经济增长，随着经济规模的持续扩大，对各种资源的消耗不断增多，工业废弃物和生活废弃物的排放等也增多，尽管在这过程中各级政府加大了环保投入，但是远赶不上经济发展的速度，故经济的高速发展仍在一定程度上对环境和生态产生负面影响，整体的绿色发展水平不高。1980—1997年间广东绿色发展水平较高，且较为稳定，其中1997年绿色发展水平指数最高，为074。在此期间，广东工业化处于初级阶段，环境污染尚不严重，且广东积极落实国家环保政策，不断探索环境污染防治路径，因此广东绿色发展水平较高。1997—2005年间，广东绿色发展指数出现大幅度下降，在2005年时达到最低点，绿色发展指数仅为053，这主要是因为工业化进程加快，环境污染加剧。从2005年开始广东绿色发展指数出现回升，这与广东全面贯彻落实国家环保政策密切相关，科学发展观、“绿色广东”等绿色发展理念，生态文明建设以及绿色发展相关法律法规等被高度融入经济社会发展中。2005—2015年是广东绿色发展较为稳定的时期，尤其从2011年开始，广东绿色发展指数呈现上升趋势。

改革开放40年广东资源利用水平指数的变化趋势与绿色发展水平指数基本一致（见图2）。1980—2005年资源利用水平指数呈波动下降走势，2006—2015年资源利用水平指数呈缓慢波动上升走势。进一步分析测量资源利用水平的能源消费弹性系数、电力消费弹性系数、万元GDP用水量、固废综合利用率、人均耕地面积等指标，发现能源消费弹性系数、电力消费弹性系数两个指标在1990—2005年间均处于较高水平，2005—2016年间处于较低水平，这两个指标均为逆指标，故与资源利用水平指数的变动趋势基本相反。广东省万元GDP用水量总体呈下降态势，其中2006—2016年间下降幅度较大，这在一定程度上表明广东对于水资源的利用效率在提升。改革开放40年来广东固废综合利用率总体上呈逐年上升态势。实际上，改革开放40年广东资源利用水平指数的波动与广东的科技创新及其对资源利用效率的影响密切相关：在改革开放初期，经济投入主要在于扩大生产规模、提高劳动生产率，因此对资源的开发利用水平低；随着经济的进一步发展以及科技创新水平的提升，广东开始意识到高效利用资源的重要性，加大绿色创新研发投入，吸引高新技术企业和人才，对清洁能源的开发利用水平逐渐提高，资源利用水平得到提升。

从环境治理水平指数来看，总体呈明显下降趋势。1985—2011年间广东环境治理水平持续下降。虽然2011—2016年广东环境治理水平有所回升，但总体指数水平仍较低。进一步分析工业固废产生量、工业废水排放总量、COD排放总量、工业废气排放总量、二氧化硫排放总量等三级指标，其中，逆指标工业固废产生量在1980—2011年间总体呈上升走势，2011—2016年間有所下降，与环境治理水平指数的变动趋势相反，环境治理水平指数在1985—2011年持续下降，2011—2016年有所上升，说明近年来广东在环境治理方面做出了一定的努力；逆指标二氧化硫排放量在1990—2005年间不断上升，2005年之后逐年改善，这与广东当时推出的节约减排政策密切相关；而COD排放量、废水排放总量和废气排放总量则一直居高不下，虽然近年来广东在限制废水废气排放方面采取了不少举措，但是效果都不甚明显。2016年，工业固废产生量5 6098万吨，废水排放总量和废气排放总量则分别高达938亿吨和38 846亿立方米，为改革开放40年来的最高水平，极大地制约了广东绿色发展水平提升。过度重视经济指标，环境污染没有受到足够重视，“先污染后治理”的状态使得广东的环境污染的轨迹一定程度上重蹈了西方发达地区的覆辙，环境治理问题日益突出[14]。 广东环境污染问题严峻，与广东产业结构低度化、增长方式粗放有必然联系。三大产业当中，工业比重过高，服务业比重过低；在工业内部，增长格局严重向重工业倾斜；在重工业内部，采掘业、原材料工业成为增长支柱；低度化的产业结构对环境造成严重影响[15]。

就生态保护水平指数来看，该指数由1990年的012提高到2016年的023，整体呈现逐年递增态势，说明改革开放以来广东高度重视生态环境保护，积极采取措施，并取得较好成效。进一步分析三级指标森林覆盖率、森林蓄积量，发现广东森林覆盖率由1990年的489%增加到2016年的5898%，森林蓄积量由1990年的21 000万立方米增加到2016年的57 293万立方米，呈现持续改善趋势。实际上，森林蓄积量在改革开放初期最低，主要是因为改革开放后，经济飞速发展、人口猛增，各类建设用地面积大量增加，且“重耕地轻林地”的错误观念还存在于一些领导层间，他们过分追求经济利益的短期行为，对林地管理的重视不够、认识不足，导致个别地方出现了乱占林地、乱采滥挖和毁林挖塘养虾等现象，造成全省林地面积逐年减少[16]。随着生态文明建设的加快推进，广东政府高度重视生态环境保护，采取了诸多保护、恢复和发展林业的措施。1985年，广东省委、省政府做出了“五年种上树、十年绿化广东”的决定；1994年，广东省委、省政府做出“关于巩固绿化成果，加快林业现代化建设”的决定；1994年，广东省人大制定了《广东省森林保护管理条例》，正式以法律形式对全省森林实行生态公益林、商品林经营管理。林地保护利用、森林资源保护和林业建设得到重视，生态保护工作不断加强[17] 。

五、结论与政策启示

（一）结论

本文对改革开放40年广东绿色发展实践进行梳理总结，并运用可持续发展理论，参照ISO 14031，构建广东绿色发展绩效评价指标体系，考察改革开放40年广东绿色发展水平。研究发现，改革开放40年广东绿色发展总体水平较低，且发展缓慢。从分指标看，改革开放40年广东资源利用水平指数的变化趋势与绿色发展水平指数基本一致，整体水平不高；环境治理水平指数总体呈明显下降趋势；生态保护水平指数则整体呈现逐年递增态势。尽管广东在生态环境保护、资源节约利用、循环经济发展、节能减排等方面进行了一系列积极地探索，但是从绿色发展指数及分指标指数来看，广东的绿色发展水平整体仍较低，且40年间没有明显提升，这与改革开放以来广东以依靠资源要素投入为主推动经济增长的模式、以发展工业为主的产业发展结构等密切相关。

（二）政策建议

改革开放40年来广东绿色发展绩效整体不高，进入新时代，广东应坚持发展质量提升与调结构、促转型、惠民生紧密结合，重新定位广东绿色发展模式和目标，以实现广东经济发展与资源环境保护高度协同。第一，提高资源利用效率。广东应出台政策鼓励和引导企业加快推行清洁生产，淘汰高耗能、高污染、高成本项目，支持节能、减排、降耗项目，发展循环经济；提高设备水平和工艺水平，开展资源综合利用，提高资源利用效率，开发新材料、新能源。第二，着力调整产业结构。广东政府应制定激励政策和鼓励措施，以重点培育和发展战略性新兴产业、环保产业、资源综合利用产业、新能源产业、节能产业等绿色产业，并加快对传统产业的改造升级，建设现代产业体系，实现产业转型与绿色发展相统一。第三，加强环境治理的监督力度。广东相关职能部门应重视环境监管执法，重点抓好环境监控设施建设，做好各项污染源的根本性监测，做好大气、土壤、水体等环境质量指标的常规监测，保障环境应急监测工作顺利进行；同时加强水质自动监测站系统的运行管理，提升重点污染企业、跨省流域断面的管理水平，以便及时为政府决策和环境监督管理提供准确可靠的监测数据。

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Abstract： Along the 40year reform and openingup，based on Guangdongs green development practices，related theories are used to construct evaluation index system for green development in Guangdong.A comprehensive index method is used to measure Guangdongs green development index and evaluate the performance of Guangdongs green development during the 40 years of reform and openingup.The study finds out that Guangdongs green development level did not increase significantly in the past four decades.Although the level of resource utilization and the level of ecological protection have generally risen，the overall level of environmental governance has been low and continues to decline，which has seriously constrained the improvement of the level of green development.

Key words： green development；performance evaluation；reform and openingup