土地开发整理项目预算定额补充标准价值分析

郭瑛

【摘 要】随着土地综合整治的迅猛发展，国土资源部颁2011版《土地开发整理项目预算定额标准》逐渐难以满足各省、区（市）目前项目预算编制及预算资金管理的实际需求，宁夏在实施宁夏中北部土地开发整理重大工程、宁夏“十二五”生态移民土地整治项目、高标准基本农田建设项目和银北百万亩盐碱地骨干工程改良支沟治理项目的基础上，系统梳理总结了近10年来项目管理过程中，预算定额标准在当地特有的工程类型方面出现的部分子目不完善导致预算编制过程中及资金管理方面出现的问题，开展了土地开发整理项目预算定额补充标准编制工作，通过经验估算、统计分析、技术测定等科学修编的方法，充实定额子目，完善定额标准，建立适用于宁夏土地开发整理项目的预算定额标准和土地整治工程建设项目公平合理计价的造价管理体系。

【关键词】土地整治；预算定额

一、引言

2011年，财政部、国土资源部下发了财综〔2011〕128号文《财政部 国土资源部关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》（以下简称《标准》），通知要求“对《标准》未涉及的土地开发整理工程项目，由各省、自治区、直辖市财政、国土资源部门根据实际情况制定预算补充定额标准，报财政部、國土资源部备案后执行。” 随着土地综合整治的迅猛发展，新理念、新技术、新工艺、新设备、新材料、新的建设管理模式不断涌现，以及现代工程管理的深入推进，部颁2011版《标准》逐渐难以满足各省、区（市）目前项目预算编制及预算资金管理的实际需求，部分省、区（市）在执行《标准》和项目实施管理过程中发现《标准》部分章节、子目需要进一步完善，部分子目需要结合当地特有的工程类型加以修订。因此，陆续有多个省、区（市）积极响应财综〔2011〕128号文件精神，对《标准》进行修编工作，如山东、河南、安徽等省颁布省土地开发整理项目预算定额标准，湖北省、湖南省、宁夏回族自治区等省区发布了土地开发整理项目预算定额补充标准，北京市、重庆市、福建省等省（市）发布补充子目。

二、土地开发整理项目预算定额标准简述

国土资源部于2000年设立《土地开发整理项目预算标准研究》课题，在充分研究、逐步深入的基础上，分别于2005年和2011年颁布了两版《土地开发整理项目预算定额标准》，《标准》对于促进土地整治专项资金更加规范、合理地使用，推动土地整治工作科学、有序开展具有重大意义。2011版《标准》较2005版《标准》在定额子目、费用构成、造价水平方面更加科学合理、经济适用，采用统一定额+补充定额的模式，要求“对《标准》未涉及的土地开发整理工程项目，由各省、自治区、直辖市财政、国土资源部门根据实际情况制定预算补充定额标准，报财政部、国土资源部备案后执行。”

三、宁夏土地开发整理项目预算定额补充标准编制研究

《标准》印发后，宁夏实施了中北部土地开发整理重大工程项目、“十二五”生态移民土地整治项目、高标准基本农田建设项目和银北地区百万亩盐碱地改良骨干排水工程支沟治理等四种类型土地整治项目共131个，项目预算资金达28.6亿元。各类项目在工程建设内容方面侧重点不同，暴露出《标准》在宁夏特有的工程模式方面的欠缺。因此，宁夏国土资源、财政行政主管部门组成课题组，编制宁夏土地开发整理项目预算定额补充标准（以下简称《补充标准》）。

1.《补充标准》技术路线及工作目标

研究编制工作以部颁2011版《标准》为基础，从宁夏当地实际情况入手，重点考虑银北引黄灌区、银南扬水灌区、中南部旱作集雨和库井节水灌区工程模式，以高标准基本农田建设、生态移民及未来宁夏精准扶贫脱贫攻坚政策相结合的发展理念，结合已经修编土地开发整理项目预算定额的其他省份的成果和经验，充分考虑宁夏当地的特点兼顾气候、地貌、天然建筑材料等自然条件对工程建设的约束作用，以建立适用于宁夏土地开发整理项目的定额标准为目标，完善规定计量单位分项工程计价的人工、材料、施工机械台班消耗量标准，进行定额修订和定额补充，通过经验估算、统计分析、技术测定等科学修编的方法，充实定额子目，完善定额标准，建立适用于宁夏土地开发整理项目的预算定额标准和土地整治工程建设项目公平合理计价的造价管理体系。

2. 《补充标准》编制主要技术方法

本次修编工作主要是对《标准》的补充和修正，结合宁夏土地开发整理项目工程实际，借鉴补充宁夏地区其他行业如水利、交通、工民建的相关定额标准，借鉴其他省份已经完成修编预算定额，根据宁夏实际情况和特点，进行项目选型，完成造价水平的测算，达到制定定额标准的原则水平要求，以适应宁夏现在和今后一段时间土地综合整治发展的需要。如采用写实记录法和按照行业统一规定的定额水平幅度差进行人工消耗定额计算分析；采用观察法、统计法、计算法等方法进行材料消耗定额计算分析；按2016度宁夏当地价格水平进行施工机械台班定额各项费用分析。

3.《补充标准》修编内容

《补充标准》以《标准》为基础，总体构架与《标准》保持一致，比对、分析已经修编完成或颁布的预算定额标准的修编成果，在对宁夏采用《标准》编制的近百个子项目的预算数据、资金使用和预算执行情况详细统计分析后，确定费用清单的调整方向，结合需求性调研的土地整治设计人员的经验成果，综合拟定宁夏《补充标准》的定额编制项目清单，分别从以下三方面进行补充研究：

一是增补部分，增补了宁夏土地开发整理工程中经常用到，且宁夏其他行业定额标准中已有，但《标准》中缺少的定额子目，如挖掘机挖淤泥流砂、现浇混凝土垫层、细石混凝土填缝、整修路面、柳桩草土护坡、植草砖铺设等；增补了在土地整治项目中已广泛应用的新技术、新设备、新工艺、新材料进行定额子目补充，如激光平地机平土、格宾石笼、格栅石笼、玻璃钢管管道铺设、机械铺管等。

二是修订部分，在《标准》的基础上，共修订九章，即对土方工程、石方工程、砌体工程、混凝土工程、管道安装工程、设备安装工程、道路工程、植物工程、辅助工程各章中需要增补定额的章节子目编号进行修订；其次根据修编各省已调整定额并结合宁夏当地生产力水平和施工特点，对完成规定计量单位分项工程计价的人工、材料、施工机械台班消耗量标准进行适当调整，材料定额编号由8个完善至15个，机械台班费定额由207个子目扩充至220个子目。

三是预算编制规定部分，主要有如下几项修订：不可预见费支用、前期工作费增加“项目前期无人机影像费”、竣工验收费增加“項目验收无人机影像费”等费用构成修订；税金中删除营业税，增加增值税；调整了基本工资标准；主材规定价格表中增加格宾和无纺布，钢筋中增加铅丝等计算标准修订；增加可行性研究费、项目设计及预算编制费、工程监理费等计费基数分档和无人机影像费计费基数等。

四、补充标准编制的意义及价值分析

1.对土地整治技术标准体系起到有效的补充完善作用

为了规范推进土地整治工作，自2000年以来，国家先后制定并发布了32项土地整治技术标准，地方（主要是省级）发布了150多项技术标准，形成了由国家标准、行业标准和地方标准组成的土地整治技术标准体系。2009年《国土资源标准化管理办法》提出：建立完善国土资源标准体系，接着国土资源部颁布《国土资源“十二五”期间标准化发展规划（2011-2015年）》和《国土资源标准体系》，提出了“十二五”期间土地整治技术标准的制定修订计划，并将土地整治标准化工作纳入“全国国土资源标准化技术委员会土地整治、保护分技术委员会”进行统一管理。山东省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、宁夏回族自治区、北京市、重庆市、福建省等省、区（市）目前已经颁布的土地整治预算定额标准和补充标准，对国土资源标准体系起到有效的补充完善作用。

2.地方补充标准更好地结合本地区特有土地整治工程类型，提高针对性和合理性

以宁夏为例，自2009年至2013年，宁夏实施了中北部土地开发整理重大工程项目，建设规模338万亩，覆盖宁夏北部引黄灌区和中部扬黄节水灌区12个市、县（区）和农垦系统6个农场，工程模式多为引黄节水灌溉工程模式、引黄节水灌溉盐渍化治理工程模式或贺兰山东麓洪积扇生态工程模式；2011年至2016年，宁夏结合自治区生态移民总体规划实施了“十二五”生态移民土地整治项目，建设规模36.87万亩，多分布于宁夏中南部贫困县区，土地整治工程模式多为库井节水灌溉工程模式、旱作集雨工程模式或旱作节水补灌工程模式，因2011版《标准》在这些宁夏特有的工程模式方面子目多有缺失，在编制预算时常常需要借鉴宁夏其他行业定额标准，这些定额标准对于土地整治项目适用性较差，与部颁《标准》的匹配性也较差，因此，此次补充标准研究以大量的土地整治子项目预算为样本，分析在实施过程中借鉴水利、交通等部门的预算定额存在的一些问题，不断调整与修正定额子目雏形，形成了满足宁夏所有土地整治项目工程模式的定额子目和定额体系。

3.满足社会生产力水平、土地整治项目和现代工程管理的发展需要

随着土地综合整治不断扩展和社会生产力水平不断发展，新技术、新工艺、新设备、新材料得到广泛推广，建设人工成本所占项目造价的比例不断上升，机械作业水平不断提高，工效发生明显变化；另一方面，土地整治项目工程管理方面要不断适应专业化、标准化、信息化、精细化的新要求，在各省区开展补充标准编制时，对于上述要求给予充分的研究与结合，使补充标准不仅满足社会生产力水平、土地整治项目和现代工程管理的发展需要，而且具备一定程度的先进性。

4.增强项目资金管理的科学性，提高项目资金绩效水平

各省区补充标准的颁布，将为科学编制土地开发整理项目的项目估算、项目概算、项目预算、招标标底、招标控制价、投标报价、工程费用结算及项目决算等提供科学依据，从而规范开展土地整治项目论证决策、有效实施项目投资控制、充分发挥项目资金效益、增强项目资金管理科学性和提高项目资金绩效水平。

五、总结

各省、区（市）颁布的《补充标准》不仅有利于科学合理、准确规范编制土地整治项目预算，更有利于提高财政资金的使用绩效，适应当前经济发展和土地整治项目管理的新要求，也为财政预算资金绩效目标考核提供了一个量化标准依据，也是对国家预算定额标准的重要补充和完善。

参考文献：

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