对住房租赁金融服务体系分工的思考及国际比较

姚丰

住房租赁市场一直是我国房地产体系的发展短板，随着我国房地产市场进入存量时代，发展住房租赁市场被视为完善住房制度体系的重要举措。党的十九大提出要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。中央政治局会议、全国经济工作会议、全国金融工作会议也多次强调要加快培育和发展住房租赁市场。在此背景下，如何界定好政策性金融、开发性金融与商业性金融的职责分工，对于发挥好不同類型金融在租赁市场的比较优势、集约使用金融资源，推动“租购并举”的房地产市场长效机制建设有着重要意义。为此，笔者就国际主要发达国家住房租赁金融服务体系进行比较分析，对我国政策性金融的定位进行了思考。

一、国际上主要发达国家的做法

美国：美国住房租赁市场较为发达，住房租赁需求稳定，政府直接干预较少。从金融体系分工来看，由于美国资本市场高度发达，住房租赁机构以直接融资为主，商业性贷款为辅，政策性金融机构一般不直接介入市场，主要通过补充流动性的方式引导市场行为。美国住房租赁机构主要通过成熟的REITs市场直接上市融资，其中尤以权益性REITs居多，来自商业银行、储蓄银行的商业性贷款只是补充性质的融资渠道。而政策性金融机构，更多是在公共住房、保障性租赁住房等社会保障领域发挥作用，如联邦住房贷款银行系统（FHLBS）为此类项目，通过低息贷款和专项补贴等；“两房”受联邦住房金融局（FHFA）监督，在年度购买贷款资产结构中，要按照规定比例承担部分公共住房职责。

日本：日本战后初期商业性金融资金短缺，为尽快缓解住宅民生问题，日本政府于1950年组建住宅金融公库（GHLC），向公营、公团等公共部门或有意愿开发租赁住房的民间企业，发放低成本住房租赁开发贷款，用于建造开发面向中低收入者的租赁住宅。随着日本经济复苏和金融自由化程度提高，都市银行、地方银行、长期信用银行等越来越多的商业性金融机构涉足住房租赁领域，住宅金融公库调整业务重心，逐步从原来的业务领域退出，并在2007年被住宅金融支持机构（JHFA）所取代。住宅金融支持机构主要通过资产证券化方式为商业性金融机构提供流动性支持，同时还发放节能型租赁住宅修建、老年人租赁住宅修建、城镇租赁住宅开发等特殊目的租赁贷款，在商业性金融机构不愿意介入的领域继续发挥作用。

德国：德国政府一直将住房当作社会福利体系的组成部分，房地产市场一直较为稳定，住房租赁金融体系中，一直由住房政策性银行占主导地位。与日本类似，战后初期，德国也面临着商业性金融资源不足和住房紧张问题，德国各级政府调动住房储蓄银行、房屋建筑协会、不动产抵押银行等住房政策性银行发放低息甚至无息贷款，鼓励住房开发商集团建造租赁住房，并通过税收减免和补贴、建设住房建设基金等方式予以支持。德国也鼓励商业性银行参与住房租赁金融领域，全能型银行、专业银行、信用社等商业性机构也发放低租金住房开发贷款，但总体仍以住房政策银行为主。

韩国：韩国住房租赁金融体系中：韩国住房银行（KHB）等商业性金融机构，主要发放租赁用房开发贷款。而国民住宅基金（NHF）、韩国住房金融公司（KHFC）等住房政策性金融机构，主要通过政策性资金的期限、价格优惠，为公共租赁住房建设提供支持，并为商业性金融机构提供流动性支持。在个人租赁贷款领域，韩国独特的押租租赁市场（Chonsei）的贷款，主要由国民住宅基金发放，同时由韩国住房金融公司下属的韩国住房贷款担保基金（HFCGF）担保。东南亚金融危机之后，韩国允许了更多的商业性金融机构加入住房租赁市场竞争。

总体来看，在除美国外的多数国家，政策性金融都曾在住房租赁金融体系中发挥着主导作用，但这是特定历史条件下的产物。战后初期，多数国家面临战后重建问题，商业性金融资源短缺，政策性银行可以凭借资源优势，发放低成本长期融资支持大规模兴建公共租赁住房，可以尽快解决住房民生问题。随着经济复苏和融资渠道的日益丰富，多数国家公共租赁用房占比已经很低，很多国家政策性金融的作用和影响力已经开始减弱。

二、对我国住房租赁金融服务体系分工的思考

目前，我国总体已处于“存量房”时代，随着住房租赁业务的发展和住房体系结构调整，商业性金融也面临结构调整的需要。很多商业性金融机构已经将住房租赁市场视为未来的产业蓝海和业务增长点，开始投入大量资源、积极抢占市场，并在实践中逐渐形成了风险可控、商业可持续的金融支持模式。因此，总体来看，我国住房租赁金融领域可能不太存在金融资源短缺问题，开发性、政策性金融介入的迫切性不强。笔者认为，需要借鉴国际金融体系分工发展的经验逻辑，结合我国金融市场环境综合考虑，不宜一概而论或简单照搬别国经验，可从以下几个角度去思考：

1.如何管理好住房租赁资金用途

发展住房租赁市场，需要防范以住房租赁为名义，违规、变相为非租赁住房融资，进行政策套利的行为。在此方面，商业性金融机构拥有更加完善、成熟的管理制度，在业务人员、网点分布等方面更具优势，可以更好地做好信贷审查和贷后资金管理，有效管理资金用途。

2.如何提供全周期、综合性金融服务

商业性住房租赁项目流程长，在购地、开发、运营以及个人住房租赁消费等多个环节都需要金融产品的持续跟进，企业开户、结算、融资、租赁、现金管理等也需要提供综合性金融解决方案。在更好地提升客户体验方面，商业性金融更具优势。

3.如何营造公平的住房租赁市场竞争环境

开发性、政策性金融依托国家信用支撑，债券发行低风险评级、零风险权重，金融监管区别对待等方面政策优惠。如果过度介入住房租赁金融领域，可能会挤出商业性金融机构的投资空间，抢占优质客户资源、与商业性金融争利，不利于形成不公平的竞争环境。

4.如何集约使用开发性、政策性金融资源

《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）提出“大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设”。据有关统计，目前在保障性安居工程贷款中的比例不足3%，公共租赁住房获得的金融资源尚不充分。开发性、政策性金融在保障性住房等市场化资源介入不足的领域尚有很大空间。

三、主要结论

我国住房租赁市场长期发展滞后，加大对住房租赁市场的金融支持，能够加速租赁市场资本形成，对租赁市场规模化发展和住房金融改革都具有重要意義。在当前的形势下，厘清政策性金融、商业性金融的职能分工和业务边界，对于发挥比较优势，集约、有效使用金融资源，推动住房租赁市场持续健康发展，有着积极作用和现实意义。

综合考虑以上因素，笔者认为，应尽量发挥市场配置资源作用，各类金融机构各司其职，构建多元化、商业可持续的住房租赁金融体系。具体而言，凡符合风险可控、商业可持续原则的住房租赁项目，应尽量由商业性金融支持。开发性、政策性金融是商业性金融的补充，主要支持保障性安居工程项目，重点做好公共租赁住房金融服务。

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