我国中小城市生活垃圾处理问题及对策

李小燕

【摘 要】随着城镇化的加速推进，“垃圾围城”现象愈发成为城市发展之痛。而在垃圾处理、分类、回收等过程中，人们既有认识上的差异，也有方式上的争论。本文总结分类中小城市生活垃圾处理情况，针对处理设施建设、垃圾分类和市场机制改革等问题，提出了工作措施建议。

【关键词】中小城市；生活垃圾处理；垃圾围城；问题；对策

生活垃圾处理是保障城市稳定运行的重要基础性工作。近年来，城市生活垃圾产生量不断增加，“邻避效应”阻力日益凸显，“垃圾围城”现象普遍。

一、我国城市生活垃圾处理现状

1.垃圾产生量

按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）精神，城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市，50万以下的为小城市。根据住房城乡建设部城市建设统计年鉴，653个设市城市中有511个中小城市（149个设区城市、361个县级市），还有1596个县城。根据计算，2016年城市生活垃圾清运量约为2.03亿吨、县城为0.568亿吨。

2.处理情况

（1）处理能力。截至2016年底，全国设市城市生活垃圾无害化率为96.62%；2017年底，全国设市城市生活垃圾无害化率为97.14%。目前，全国地级以上城市已全部建成生活垃圾处理设施，增量生活垃圾基本得到无害化处理。县城无害化处理能力16.8万吨/日，无害化处理率71.6%。中小城市的无害化处理率介于二者中间，即86.3%。

（2）处理方式。卫生填埋仍是目前我国中小城市生活垃圾的主要处理方式，焚烧处理在经济发达和土地资源稀缺地区的应用比例逐渐提高。2017年，全国城市焚烧处理能力占总处理能力比例达到41%，比2010年提高了20个百分点。比如江苏省，基本形成了“苏南地区以焚烧为主，苏中地区焚烧与卫生填埋并举，苏北地区由卫生填埋逐步向焚烧发展”的格局。

（3）处理水平。目前，中小城市填埋场以新建为主，部分建设水平甚至高于大城市，但运行水平较低，整体上相当于发达国家上世纪80年代水平。而焚烧厂的建设和运行水平普遍低于大城市，整体上和发达国家上世纪90年代水平相当。总体上看，中小城市的设施运行水平低于大城市，东部地区高于中西部。

3.管理模式

从2000年住房城乡建设部在市政公用事业领域推行市场化以来，部分大城市对环卫管理体制与运行机制进行了改革，逐步改变管干不分的状况。但中小城市改革的广度和深度远远不及大城市。总体上看，在前端清扫保洁和垃圾收运环节，多数中小城市仍由事业单位或本地国有企业承担作业，少数采用了政府购买服务的方式；在末端处理环节，对于回报机制较好的项目，部分城市采用了市场化方式建设运行。

二、主要问题和原因分析

1.收运处理水平不高

我国大部分中小城市的生活垃圾处理起步于上世纪90年代，比大城市落后10年左右的时间。近年来，中小城市生活垃圾收运和处理体系初步建立，但仍滞后于经济社会发展，不能满足新型城镇化的基本要求。生活垃圾收运设备陈旧，部分垃圾收集箱、转运站和收运车辆使用年限过长，垃圾收运过程中撒漏现象时有发生；部分城市的生活垃圾还没有无害化处理，还有的选用不能全量处理垃圾的边缘技术，一些堆肥厂建成后不能使用；设施运行质量较差，不能满足达标排放的要求；现有设施超负荷运行情况普遍，填埋场饱和以后城市运行将陷入瘫痪状态。

原因分析：一是运行经费普遍不足，生活垃圾处理费收缴成本高、收缴率低，加之费率标准低，造成运行中减少工序、降低标准、偷工减料等现象，难以保证设施正常运行和达标排放；二是技术市场混乱，技术评估制度还未建立，技术研发能力严重不足；三是设施选址落地陷入困境，公众存在邻避心理，设施可以建但“不要建在我家門口”，这是世界性的公共决策难题；四是正面宣传不足，部分已有设施建设运行水平不高，部分媒体片面夸大污染风险，引发群众担忧健康风险。

2.源头减量分类不到位

发达国家和地区的发展历程表明，垃圾分类收集是实现垃圾资源化的有效途径，通过垃圾分类收集，不仅可直接回收大量废旧原料，实现垃圾减量化，而且可以减少垃圾运输费用，简化垃圾处理工艺，降低垃圾处理成本。而我国废品回收利用水平不高，环境污染和产品质量问题亟待解决。小作坊、黑窝点以及不法企业非法加工废品，是假冒伪劣产品的重要来源，生产过程中产生的废气、废水、废渣严重污染环境；产品危害人体健康，如用废旧塑料生产餐盒、餐具、食品袋等。经过废品回收以后剩余的生活垃圾分类工作开展不顺利，混合收集的生活垃圾资源化利用效果差。进行焚烧处理时，由于水分高、热值低，增加了燃烧成本；进行堆肥处理时，导致堆肥产品中含有大量杂质及有害污染物，严重影响了其使用。

原因分析：一是认识不到位，生产者、销售者和消费者责任制度不落实，居民个人生活的垃圾减量、分类投放习惯尚未形成；二是部门协调不够，现行生活垃圾统计体系中没有包含废品回收量；三是分类责任主体不明确，废电池、废旧荧光灯管等家庭有毒有害垃圾应由环保部门负责处理处置，但大多数城市没有相应处理设施，目前多数还由环卫部门负责收运暂存；四是资金投入困难，很多城市实行垃圾源头分类后，后续的分类收运车辆、处理处置设施配套较困难，导致垃圾分类后又集中运输和处理处置，使居民的分类收集热情受挫。

3.市场化改革存在瓶颈

中小城市在环卫体制上普遍存在管干不分和重干轻管的现象，机制上缺乏有效的竞争和激励手段，缺乏活力，效率不高。有的城市开展了市场化改革的探索，但换汤不换药、作业质量变化不大、机构依然臃肿、经营意识不强，还存在“甩包袱”、公益性不足、工人权益保障不够等问题，甚至有的又改回政府包办，出现了回流现象。

原因分析：一是理念偏差，有的城市认为环卫市场化就可以少花钱、政府不再背包袱，有的认为环卫市场化会改变其公益性质、所以不能市场化；二是市场化准入门槛低，七大姑八大姨的裙带关系泛滥，中标企业以小、散、差的情况居多，作业质量没有保障；三是监管不到位，市场主体服务不及时、配合不到位，有的恶意低价中标，靠压榨工人福利待遇来保证企业的利润，严重影响了行业的公益性质。

三、突破中小城市“垃圾围城”困境的建议

1.提高设施建设运行水平

（1）完善收运网络。建立与垃圾分类、资源化利用以及无害化处理相衔接的生活垃圾收运网络，加大生活垃圾收集力度，扩大收集覆盖面。推广密闭、环保、高效的生活垃圾收集、中转和运输系统，逐步淘汰敞开式收运方式。对现有生活垃圾收运设施实施升级改造，推广压缩式收运设备，解决垃圾收集、中转和运输过程中的脏、臭、噪声和遗洒等问题。充分利用数字城管平台，探索线路优化、成本合理、高效环保的收运新模式。

（2）科学选择技术。指导中小城市因地制宜地选择先进适用、符合节约集约用地要求的无害化处理技术。在土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术，土地资源和污染控制条件较好的城市可采用填埋处理技术，鼓励有条件的城市集成多种处理技术。同时，加强适合中小城市的生活垃圾处理技术研究，包括小型厨余垃圾处理、生物质垃圾机械分选、渗滤液预处理等，实现处理装备自主化。

（3）加快设施建设。会同国家发展改革委组织完成“十三五”规划编制工作，重点将填埋场剩余库容纳入调查范围。没有设施的城市要尽快形成处理能力，已有设施的城市要加快形成备用处理能力。指导地方加快生活垃圾处理设施立项、建设用地、环境影响评价、可行性研究、初步设计等环节的审批速度，争取早日发挥效用，确保工程质量安全。

（4）提高运行水平。加强培训工作，满足多层次培训需求，加强岗前和岗中职业培训，提高从业人员的专业技能。进一步开展无害化等级评定工作，要求设施运营单位严格执行各项工程技术规范和操作规程，制定应急预案，有效应对设施故障、事故、进场垃圾量剧增等突发事件，确保安全、高质量运行。

（5）加大资金支持。建立完善垃圾处理设施项目库，继续配合发展改革委加大中央预算内资金支持，充分发挥中央资金的引导作用。同时，健全价格调整和政府补贴机制，兼顾好公共利益与投资收益之间的平衡，通过政府购买服务、PPP等方式，充分吸引社会资本。转变政府投入为主的投融资模式，充分发挥企业的市场主体作用，实现政府、企业和金融机构三方联动合作模式。

2.严格垃圾分类

（1）促进源头减量。积极在产品生产、流通和使用等全生命周期促进生活垃圾减量。限制包装材料过度使用，探索建立包装物强制回收制度。推广使用菜篮子、布袋子。有计划地改进燃料结构。在服务性行业限制使用一次性用品。

（2）加強部门协调。住房城乡建设、发展改革、环保、商务等部门要加强协调配合，从单靠宣传发动群众向重视依托物业、社区等基层单位及资源化利用企业转变，形成齐抓共管的局面。改进城市生活垃圾处理统计指标体系，做好与废旧商品回收利用指标体系的衔接；推进废弃含汞荧光灯、废温度计等有害垃圾由具有相应资质的企业进行单独收运和处理工作。

（3）完善相关制度。实行生活垃圾分类管理责任人制度，明确分类人责任。研究制定生活垃圾分类收集和减量激励政策，建立利益导向机制，引导群众分类投放生活垃圾。研究建立生物质垃圾资源化处理推进机制和废品回收补贴机制。健全收费制度，采用与水费或其他适合载体捆绑改进征收方式，促进分类工作。

（4）科学开展分类。健全有关标准，修订标志标准，完善图形符号、标志、文字等内容，制定分类运输和处理的有关标准。按照住房城乡建设部会同有关部门联合印发的《关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》（建城〔2014〕39号）要求，指导城市人民政府根据生活垃圾特性、处理方式和管理水平，探索源头分类与相对集中分类相结合的新模式，科学制定当地分类办法，以有限度的分类达到最佳的垃圾管理效益。

3.推进市场化改革

（1）完善特许经营制度。修订合同示范文本，完善特许经营概念和范围、市场准入、经营期限、协议条款、价格与服务费核拨等内容。强化地方政府是市政公用事业服务的最终责任主体，在终端价格无法覆盖完全成本的情况下，地方政府要制度化地提供财务补贴，保障企业的财务可持续，约束政府主导造成的重复建设，推进政府中期财政预算规划能力。引导社会资本、技术、人才和管理经验进入环卫行业，促进形成绩效比对和竞争机制。

（2）培育龙头骨干企业。通过提高技术标准、鼓励跨地区共建共用、跨区域综合服务等方式，逐步统一服务监管要求，建立统一市场。消除跨区域并购的准入障碍，支持企业采用市场化手段兼并收购，发挥规模经济和协同效应等市场机制的内生动力，促进环卫行业的大型企业成长，解决“小、散、弱”问题，培育垃圾处理大企业、名企业，实行连锁经营、专业化经营，鼓励具备条件的企业走出去参与国际竞争。

（3）加强政府监管。加快垃圾处理供给侧改革，建立预算硬约束机制，合理划分政府和市场边界，明确政府是垃圾处理工作的最终责任主体，减少直接参与到市场经济活动。完善全国城镇生活垃圾管理信息系统，逐步建立国家、省、市（县）三级联网的生活垃圾收运处理监管系统，公开监管结果，接受社会监督。督促地方配备专业人员派驻现场，严格处理效果与补贴费用挂钩的制度，保证公共利益不受损、企业经营不亏本。

参考文献：

[1]住房城乡建设部编，《中国城市建设统计年鉴》（2016）.

[2]丁建彪，谢微.新型城镇化发展进程中的“垃圾围城”治理结构研究，中国市[J].2016，08.

[3]焦玉稳，孙绍荣.中国垃圾围城问题与发展策略探析，生态经济[J].2015，10.