水利水电工程建设征地移民实物调查工作的思考

申烨红，刘波波

(陕西省引汉济渭工程建设有限公司，陕西 西安 710100)

水利水电工程建设征地移民实物指标调查是建设征地移民设计的重要组成部分，主要任务是查明征地范围内各种涉及对象的数量和质量，为论证工程规模、工程设计方案比选、研究工程建设对地区经济影响、编制征地移民投资概(估)算和进行征地移民规划设计及实施等提供详细可靠的基础资料。是水利水电工程特别是大中型水利水电工程可行性研究报告阶段必须进行的前期工作。

征地移民实物调查的主要工作是：合理确定征地移民调查范围，收集征地区域的社会经济资料，调查各项实物指标，提出调查成果，对调查成果汇总分析，编写调查报告。

实物指标调查内容分农村、城(集)镇、工业企业和专业项目等。其中农村调查项目包括人口、房屋及附属建筑物、土地、水利设施、农副业设施和零星树(果)木、坟墓、电话和有线电视等；城(集)镇调查项目包括建成区用地、人口、房屋及附属建筑物、工商业、市政设施及公用设施等；工业企业调查项目包括位置、占地面积、人口、房屋、设施、设备、主要产品年产量、年产值、年工资、年利润和年税收等主要技术经济指标；专业项目调查包括交通运输、电力、电信、广播电视、水利水电、输油输气等设施，以及农(林、牧、渔)场，矿产资源、文物古迹、水文站、测量设施、其他项目等。

我国已建、在建的许多大中型水利水电工程，多为省级重点工程或国家重点建设项目，具有社会影响大、占地面积大、涉及区域广等特点，事关地方发展和广大人民群众的切身利益。而制约水利水电工程建设的最大瓶颈就是征地和移民安置工作[1- 6]。前期的征地移民实物调查工作，直接决定着后期征地移民安置的顺利开展。近年来，许多学者针对在征地移民实物调查工作中遇到的问题，进行了研究[7- 12]。但是多以介绍实物指标调查各阶段的工作流程、调查方法、调查工作特点，或结合实践、或对照规范提出具体问题进行分析为主。缺少针对调查工作中面临的普遍问题进行系统分析研究。

本文结合参与某大型水利工程征地移民实物调查的实践，总结归纳在调查工作中普遍存在的问题，剖析原因，提出具体有效可行的应对措施。

1 征地移民实物调查流程和组织形式

国家对于大中型水利水电工程建设征地和移民安置工作出台了专门的法律法规，国务院令第679号规定，工程占地区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地区所在地的地方人民政府实施，实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。

实物调查开始前，工程占地区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排；工程定界、定线工作应该完成；可研报告应上报进行初审；《建设征地移民实物调查细则》应获工程占地区所在地的省级移民办批复。这些建设征地移民实物调查工作所需的前置要件全部完成后，在省级人民政府的统一安排下，方可进行实物调查工作。实物调查工作流程详见图1。

图1 实物调查工作流程

征地移民实物调查工作的基本组织形式是：政府领导、分级负责、法人参与、县为基础。以政府为主体，法人及其委托的设计单位参与调查。具体的调查工作，可视参与调查工作人员的多少，对几项调查内容同时展开调查，也可分别进行。

2 主要问题及原因分析

2.1 引汉济渭输配水工程征地移民实物调查工作

引汉济渭工程是陕西省为解决关中、陕北水资源短缺，促进陕南、关中、陕北三大区域协调发展而决策实施的一项基础性、全局性、战略性、公益性水资源优化配置工程。由调水工程和输配水工程组成。工程示意图如图2所示。

图2 引汉济渭工程示意图

输配水工程由黄池沟配水枢纽、南干线、北干线及支线工程组成，主要建设内容包括：新建配水枢纽1座，输水干线2条，总长约310km，支线21条，总长约111km，以及完成以上主体工程所配套的相应设施和建设内容。工程建成后将解决关中地区渭河两岸的西安、咸阳、渭南、杨凌等4个重点城市及其所辖的11个县(市、区)、西咸新区的5个新城和1个工业园区的用水问题，受水区域总面积约13692km2，受益人口1411万人。

本次征地移民实物调查主要是对输配水工程黄池沟配水枢纽1座、干线2条、全长192.2km的工程建设征地区涉及的实物，进行调查、签字认可和公示，以及政府确认工作。调查工作自2017年6月份开始，至9月份结束，历经约3个月基本完成。

2.2 主要问题及原因分析

2.2.1 制度相对完善，实际执行困难

2006年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿及移民安置条例》，且至今已经历了三次修订；2009年，国家又相继出台了《水利工程建设征地移民安置规划设计规范》和《水利工程建设征地移民实物调查规范》，为水利水电工程建设征地移民实物调查及后期移民安置工作提供了制度保障。但是在实际调查过程中，由于多数基层工作人员及群众接触的项目多为房建、路、桥工程拆迁，对大中型水利水电工程的相关政策和规定不够了解，对调查工作的程序和方法存在质疑，经常以房建、路桥项目的所谓“经验”做法来进行水利工程实物调查工作，往往会对正常的调查工作造成一定障碍。

2.2.2 组织关系较混乱

征地移民实物调查工作的基本组织形式是：政府领导、分级负责、法人参与、县为基础。各调查小组应是由工程所在地政府部门主导成立，法人、法人委托的设计单位、涉及的各乡镇、专项工程管理单位等作为调查小组成员，共同参与调查。而在调查过程中，本应主动配合的乡、镇等单位，却往往成为制约因素，实际角色颠倒，导致法人和设计单位实际承担了较多责任，而起领导作用的市县一级政府也很难对乡镇起到有效约束；此外，部分地方政府对调查工作不够重视，在调查前的培训中走过场，乡镇层面常随意指认一人配合调查工作，有时调查人和参与培训的人员甚至不是同一个人，导致参与调查的同志不够理解相关政策，难以顺利开展工作。

2.2.3 具体问题协调难度大

在调查过程中，由于部分村组及群众对政策不理解、不认可，导致调查工作面对许多具体问题。如根据停建令的精神要求，禁止在占地范围内改种经济作物，而由于调查阶段距开工实施的阶段一般要几年时间，且具体时间难以预测，不但限制了群众在此期间出于正常利益追求而改变生产作物的积极性，而且也制约了群众配合调查的积极性；此外，工程占地区内的部分坟墓由于修建其他工程被推平，既无墓碑也无坟头，难以确定数量和权属人，而坟墓又是在拆迁过程中最敏感也最棘手的项目之一，因此，调查阶段若难以弄清楚，将给后期工作带来很大压力；企业调查内容包括企业固定资产、员工人数及户口在厂人数、年产值、年利税、年工资总额等具体指标，过于细致，有些涉及企业内部机密或敏感信息，企业不便也不愿提供，即使提供，有些数据在调查阶段也难以评估其准确性。

2.2.4 赔偿标准单一且未细化

各级地方政府根据实际情况，因地制宜地制定了一些配套政策措施，其客观上推进了移民安置工作的顺利进行，但也存在政策标准前后不一致，左右不协调等问题。如在土地调查中，各类果园按统一标准进行补偿，但是受各地经济情况及市场影响，不同品种果树栽种成本、经济效益千差万别，但在赔偿时却是一个标准，难以让群众接受。

3 做好移民实物调查的对策

3.1 完善顶层设计

完善前期调查程序及制度，保证参与调查工作的各单位权责清晰，对每一阶段的工作考虑时限约束，特别是调查工作完成后，政府签署意见应约束时限，避免拖延，保证调查工作的时效性；完善后期征迁和移民安置补偿机制和标准，建立硬性指标，确保行动与规范一致，保证前期调查工作与后期赔付工作的合理衔接，切实保障群众利益；充分考虑调查时与赔付时的实物变化、物价上涨等因素，制定相应评判标准，对变更的实物在合理的范围内予以追认或提高补偿标准。

3.2 政府加强组织协调

政府在调查工作中起主导作用，应积极寻找高效完成调查工作的有力措施。在调查过程中，应加强对各方的协调，特别是法人、设计单位同乡镇政府之间的协调工作，保证调查工作有序高效开展。个别区县采取了将完成实物调查工作纳入对各乡镇的年度考核的做法，大大激发了相关乡镇、村组参与的积极性，起到了很好的效果，值得借鉴和推广。

3.3 提供外围保障

建立完善的工作机制，细化参与调查各单位的任务和责任，保证各单位各司其职，对各自应完成的工作负责；制定相应措施，保障停建令的法律效力，对明显故意违规迁入人口、改种经济作物、加盖房屋等行为依法进行处理；完善调查工作中的外围保障，保证调查人员能够走进企业及相关专项涉及的单位，获得相应单位的积极配合，顺利展开调查。

3.4 做好前期勘察设计

在勘察设计阶段，以适当的方式，尽量弄清楚地块归属，特别是涉及其他企业已征用且已开发的，尽量避开，若不能避开，可在图纸上注明，方便调查时的工作；此外，应尽量避开房屋、坟墓、大片古树等，工程占地涉及房屋的要拆迁，涉及坟墓的要迁坟，涉及古树的要移栽。每一项都关乎群众切身利益，且在征地赔付阶段和施工期间，一旦处理不好，很容易引发矛盾和社会关切，因此，在设计阶段，要合理规划、充分考虑，尽量避开上述区域。同时，可根据调查结果，对设计方案进行局部调整和优化。

3.5 细化赔付标准

对于不同的经济作物、果树、房屋别墅等，考虑结合当地物价水平和市场经济情况，合理地分别制定赔付标准。使在开展调查工作和后期赔付时群众更容易接受，切实保障群众利益。

4 结论

征地移民实物调查工作是进行征地移民规划设计的基础，且直接关系到工程建设时的赔付问题。必须引起各级政府部门和相关参与单位的高度重视，结合在工作中遇到的实际问题，不断完善相关法规和制度，采取合理有效的措施，确保实物调查工作顺利开展，调查结果真实准确，赔偿合理，最大程度地保障群众利益。