“邻避冲突”的动因分析与政府治理

王雪松

[摘 要] “邻避冲突”是城市化进程中必须直面的社会问题，也是政府的工作的中心任务。要规避“邻避冲突”对经济与社会发展的负面影响，就需要找到引起民众邻避情绪的根源和导致邻避情绪爆棚的问题。论文以A市“反核废料”事件为例，在还原事件始末的基础上，分析了邻避事件演变为邻避冲突的动因，并提出了风险集聚类“邻避冲突”的规避策略。

[关键词] 邻避冲突；成因分析；规避策略

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 080

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）19- 0184-02

0 前 言

欧美学术界对“邻避冲突”研究始于20世纪80年代，而“邻避”一词最早是由我国港澳台地区学者意译“Not — In - My - Back - Yard”得来的，意思可以理解为“别在我家附近玩火”。论文通过还原A市“反核废料”事件始末，对“风险集聚类”邻避事件的产生、面临的问题及成因进行初步探索，希望能为各地政府应对此类事件提供参考。

1 A市“反核废料”事件始末还原

A市成千上万市民从各个渠道得知 “政府兴建核废料处理厂”的消息，并于2016年8月6日傍晚聚集在市中心苏宁广场抗议。警方紧急启动突发事件应急机制，派出大量警力到现场，并通过官方微信发出警告：称此集会未经批准，属非法集会，参与者可能涉嫌违法，同时还指出项目已被国家立项、获省、市政府批准，希望民众保持理智，相信党和政府。事态一度恶化，现场一片混乱，甚至失控，引起社会强烈反响，造成极坏的社会影响。追根溯源，事件的导火索是由中核集团官方微信推出一则普通新闻，新闻的大致内容是：2016年7月26日，中核集团副总经理杨长利陪同国防科工局副局长王毅韧赴A市调研中法合作核循环项目。后经多家网媒再加工传播，将专业人士严谨的学术名词“核循環项目”篡改为“核废料后处理厂”，并通过QQ群和微信群迅速被广泛传播，加上一些媒体不实的报道，将此项目推到了社会舆论的风口浪尖，最终酿成到8月6日民众在市中心苏宁广场集会抗议。事件平息两天后，即8月10日凌晨，A市政府通过官方微信和微博发表声明：“中法核循环项目选址工作宣告暂停”。

A市经济发展水平是与沿海开放城市身份是十分不相称的，如果这个上千亿级核循环大项目能落户A市，不但可以为A市经济的二次腾飞提供巨大助力，还能提升国家核能利用水平。项目带来的巨大环境风险也是不可小觑的，它会让周边民众感到极度不安。这势必导致扮演“理性经济人”角色的政府与以“非理性社会人”身份的民众之间邻避情绪冲突。从全国范围来看，不只是A市有类似情况，比如江门燃料产业园区项目、厦门海沧PX项目等。A市“反核废料”事件主要是由于民众担心核循环项目会严重危及他们的生存环境，对民众知情权给予漠视处置，才点燃了民众内心的怒火。

2 邻避事件演变为邻避冲突的动因分析

从表面来看，诱发A市“核废料”事件的导火索就是中核集团官方微信推出一则有关“中法核循环项目”的新闻，实则是该项目对当地生态环境影响极大和维权渠道不畅的情况下民众听信了不实网络信息，最终走上街闹事。

2.1 滑入“塔西佗陷阱”的政府引导无力

“塔西佗陷阱”是欧美政治学研究中重要定律之一。它是指政府及其职能部门失去公信力时，不管说的是真话还是假话、做的是好事还是坏事，均会被民众认为说是的假话、做的是坏事。一个不受信任的政府不管做得对，还是错，都会遭到民众的质疑和批评。在A市“反核废料”事件中，不管市政府强调我国核利用水平如何之高，技术如何之成熟，项目运行如何之安全稳定，A市市民根本不信。自2011年“7·23”温州动车事故之后，铁道部新闻发言人王勇平因“至于你信不信，我反正信了”和“这是一个奇迹”两句话成名，同时也引发广大民众对当时铁道部极不信任感。此后，一遇到此类事件，网上就会出现与前述类似的话：“反正大家都不信了”、“你信不信”，这些话语全面诠释了政府陷入“塔西佗陷阱”。

2.2 不实报道加剧市民恐慌心理的蔓延

民众对邻避设施的恐慌心理是邻避事件演变为邻避冲突重要动因之一。由于民众对历史曾发生过的邻避设施故障后果的了解，更增添他们对自己生活区域里的邻避设施的恐慌。A市市民对日本福岛地震核泄漏事故记忆犹新，因此他们会不由自主地在内心构建对此项目的风险认知。在这种情形下，他们不加思索地相信一些不实报道和网络上的传播的谣言。

2016年7月27日，中核集团官微推出一则“王毅韧调研中法合作核循环项目A市厂址”的普通新闻后，一些媒体为了让此条新闻成为报道的噱头，将专业人士口中具有科学严谨性的“核循环项目”篡改为具有极强煽动性和蛊惑性的“核废料后处理”工程，并将其不负责任地描述为“核废料垃圾处理场”，一幅唯恐天下不乱的宣传报道，还大势宣扬：“此项目一旦建成将会接收全世界的‘核废料永久储存”，给A市带来永久性放射污染，甚至核废料还有可能爆炸，其当量是二战时美国向广岛和长峙投放的原子弹的几倍，甚至几十倍。不实报道是A市“反核废料”事件爆发的重要导火索。

2.3 官方应对失当加剧邻避冲突的升级

一条普通的新闻就能引发一场让地方政府和中核集团手忙脚乱的“邻避冲突”，是多方面因素促成的，主要还是因为官方应对突发事件失当。A市“反核废料”事件有它特定的背景。此前，江门核废料产业园项目中，当地政府曾通过微博、官网发布一些有关“核循环利用”和“核废料处理”相关的科普文章，作为铺垫，让民众了解相关知识，以缓和民众对项目的抵触心理。而A市“反核废料”事件，除了中核瑞能发布一条关于项目近况的声明之外，地方政府和中核瑞能均未发布与项目有关的更为详细的说明。中核瑞能的声明不但无助于民众消除对该项目的抵触心理，反而还有火上浇油之效。这主要是声明内容把国家和企业利益放在民众利益之上，没有对民众十分关切的问题做出回应，声明并未达到安抚民众内心的不安和焦虑的作用。A市政府在事件发生24小时后才做出反应，证明A市处置突发事件的应急机制是存在问题的。随后通过手机短信、微平台等渠道发布“参与抗议游行是违法的”，语气十分强硬，这样的短信反而会激起民众上街游行。36小时后，A市市政府才召开新闻发布会，通报：“项目正处于前期调研和厂址选址阶段，尚未确定，市政府会及时向市民披露相关信息，依法公示”。从新闻发布会上官员的发言中可以推测市政府并未发布真实的信息，仅是一味强调按原则行事，全篇充满了官僚做派。

3 避免风险集聚类“邻避冲突”的策略

通过以A市“反核废料”事件的分析，不难得知邻避设施的社会稳定风险产生机理的链式特征。这也为寻找避免风险集聚类“邻避冲突”的策略提供了思维视角。事件链理论认为风险产生不是单一因素促成的，而是多个因素相互作用、多种内外因连锁而成的，如果能阻断其中某一个环节，就可以有效规避“邻避冲突”发生。

3.1 消除风险源头，平抚民众焦虑

消除风险源头，就不会发展到“邻避冲突”这一步。因此，规避邻避冲突最理想的方法就是要第一时间了解民众对此项目的焦虑程度和动因，将其扼杀于萌芽之中。A市“反核废料”事件之后，研究者访谈一部分民众得知：他们焦虑的主要是自己的生存环境，在与项目带来的经济效益权衡，他们还是选择生存环境。虽然官方强调我国核利用技术相当成熟，运营风险几乎为零等，但民众还有担心。根据访谈结果，建议邻避项目管理部门应从风险的源头抓起，首先可以通过各种渠道向民众宣传核能、化工、垃圾焚烧有关知识，还要附有权威专家的解读。教育民众积极建立与项目有关科学的认知和提高事故風险应急能力。其次要在邻避项目开建之前对周边民众发布信息，在保证他们的知情权的基础上，邀请周边具有一定影响力的人作为代表参加听证会。邻避项目管理部门的这些行为一定要得到民众的理解。

3.2 科学界定风险行为，严守趋利避害原则

规避风险的第二环节就是风险行为的界定和引导。在邻避项目建设导致的焦虑心理促成下，人们一般会产生以下三种行为：一是自保行为，二是信息搜集，三是对抗。前两种行为是人们对风险的安全和利益综合考量后产生理性行为，在规避“邻避冲突”时不应制止。其实质就是在可控范围里，让其释放恐慌心理，缓和矛盾，起到维稳的作用。对抗行为，则需要相关部门密切关注，首先要预判个体或是群体采取行为的性质，研究行为促成因素，明确区分对抗行为是源于对安全的担忧，还是纯属从众。如行为明确是对抗，那么就需要找到对抗行为的动因，通过有针对性的风险控制、知识宣讲和利益补偿等方法来规避“邻避冲突”。

3.3 正视社会稳定风险，防止产生次级效应

假若前两个环节的阻隔对民众行为的控制未能达到最佳效果，这时，社会稳定的风险已经形成，这时管理方应及时调转工作方向，将工作重心转移到风险等级预判和风险管理措施的遴选上。这不是一朝一夕的事情，而是需要平时强化风险预警机制的完善与发展，汲取他市在风险应对的成功经验，构建适合不同风险级别的对策库，一旦风险评级完成后，就能及时在对策库中找到相应的应急预案。如果上述是对症下药的话，那么降低民众过激风险行为的影响就是病后康复理疗。实施此项工作时，首先要加强涉事各个部门的信息共享，对发生概率较大的“涟漪效应”做好预判，做好应对准备，尽可能将邻避建设项目在社会上造成的负面影响降到最低。

主要参考文献

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