论公司强制清算制度的完善

摘要：公司强制清算制度是规制公司有序退出市场的法律程序，但在实际操作中却产生了一定的适用困境。为了使公司强制清算制度更好地发挥作用，可从宏观和微观层面予以完善，在公司强制清算制度的价值设计上，应坚持清算程序公正原则、清算效率原则和利益均衡保护原则；在公司强制清算制度的机制构建上，应设立清算基金以保障清算机构合理报酬、完善考核机制以促进清算程序高效运行、建立解散登记以督促公司开展自行清算、统一清算立法以确保清算程序有法可依、协调行政机关以确保清算终结注销登记。

关键词：公司强制清算；适用困境；价值设计；机制构建

公司强制清算制度是在司法权介入下，规制公司有序退出市场的法律程序制度。按照法经济学的观点，所有法律活动包括一切立法、司法活动以及整个法律制度，都要以资源的有效配置和利用，即以社会财富的增加为目的。（冯玉军，2004）近年来，随着我国市场经济的发展，立法对公司解散事由规定日臻完善，尤其在《公司法司法解释（二）》《清算纪要》等专门性司法解释文件出台后，公司强制清算案件总体大幅上升，但实践中，公司在解散后该清算不清算或者违反法定程序进行清算的现象大量存在，一些公司股东等清算义务人在公司解散后销声匿迹或者不履行清算义务，甚至故意篡改、毁损公司账册或隐匿、私分、转移公司资产，恶意脱逃债务，也有的公司股东虚构公司已经清算的事实，编造虚假清算报告骗取公司注销登记。（赵伟、刘玉洁，2013）上述情形导致公司清算的制度功能无法正常发挥，当事人权利、义务和责任发生错位，凸显我国公司法律制度的不完备和社会诚信体制的不健全。因此，在构建公司强制清算制度时，需要从该制度的价值基础出发，检视制度适用中的问题，并从宏观和微观层面加以完善，以最大程度实现制度价值。

一、 公司强制清算制度适用困境的成因分析

1. 从我国公司制度的建立过程来看。我国公司制度作为“舶来品”更多地体现出国家强制的色彩，特别是在公司退出市场机制上，长期以来存在的弱化公司自治，强调登记机关对公司退市的监管和处罚的情形。而在实践中，行政机关对被吊销营业执照后未经清算的公司和股东的监管和处罚相对较轻，无法起到震慑和促进股东履行清算义务的作用。

2. 从我国公司形态及治理结构角度考察。我国家族企业的历史渊源致使不少公司徒具公司形式，法人独立性欠缺，公司缺乏内部风险控制机制。企业管理与家庭管理混合又导致企业法人人格的混同，在诉讼过程中呈现出非典型化公司诉讼的特征，一方面导致股东事实上无法享受到公司有限责任的保护，另一方面股东、实际控制人也自然缺乏履行清算义务的意识和动力，致使债权人一般不会选择启动成本相对较高的公司强制清算程序，而一旦进入公司清算程序，需要解决的也不仅仅是公司如何规范退出的问题，还需对以往公司行为一一进行盘点，易形成诉讼传导现象，导致清算效率低下，清算制度的价值功能无法显现。

3. 从公司清算的制度功能来看。当前，由于社会诚信体系尚未完全建立，清算民事责任尚未明确规范，在强调公司有限责任和独立法人格的同时，清算制度在实际运作中异化为股东逃避债务、占有公司财产现象，体现出制度应有功能与运作实际的脱节。在债权人申请公司强制清算时，不少公司存在故意不参加年检，任由登记机关吊销执照的现象，从而达到逃废债务的目的，也有股东为了占有公司财产恶意阻挠，不配合清算工作，导致清算事务难以有效进行；在股东申请公司强制清算时，公司僵局突出，如何调和股东矛盾、平衡股东利益成为难题。上述情形白白消耗大量司法资源，最终仍无法实现清算目的，大大降低了当事人对清算制度和司法公正效率的期望，当事人即使付出高昂代价也可能无法实现申请目的，从而不敢轻易提出清算申请，法院则囿于审理中存在的种种技术障碍往往不轻易启动清算程序。

二、 宏观层面：公司强制清算制度的价值设计

公司强制清算制度的完善首先要确定其制度价值和法律原则，这不仅有利于发现其在调整特定社会关系时所要实现的终极目标，还能为具体规范的设计提供指导作用。

1. 清算程序公正原则。公司强制清算制度是一种程序制度，目的是通过非讼程序完成法定义务、免除相关的法定责任，而不解决具体争议或纠纷，因此实现清算程序公正，以程序公正保障实体公正，是公司强制清算制度的首要价值。

強制清算程序的设计取决于其所要保障的主体及其权利。从制度设计的初衷和平衡来看，公司债权人利益是强制清算程序的首要价值目标，因公司有限责任制度会相应地损害债权人利益，为此，法律赋予债权人在清算义务人逾期不成立清算组进行清算时，可申请法院指定有关人员组成清算组进行清算的权利，同时明确了清算义务人及清算组成员违法清算的赔偿责任。其次，公司股东利益也是强制清算程序的重要价值目标，强制清算程序是股东剩余财产索取权的重要实现途径。由此，程序公正原则所要实现的目的是以程序正义保障结果公平。

2. 清算效率原则。清算效率是强制清算程序本身的生命力，如何及时便捷地推进公司强制清算程序，尽早实现债权人利益是坚持清算程序公正原则的基本要求，更关系到申请人是否选择强制清算程序实现自身利益的重要考量因素。一个公正高效的强制清算程序，应当体现在程序的时间成本与经济成本小于清算程序参与者从中获取的收益，具体到制度设计上即缩短清算期间和降低清算成本。

《公司法司法解释（二）》和《清算纪要》规定了听证会召开通知时间、决定是否受理申请期间、清算期间等各种时限，亦明确公司强制清算转入破产清算后，可继续指定符合法定条件的原强制清算中的清算组担任破产管理人，均出于避免清算时间的拖延和清算费用增加的考虑。

3. 利益均衡保护原则。公司强制清算程序作为公司出现清算僵局时采取的司法救济程序，必然由始至终面临各主体间的利益冲突，公司法的目标并非是单纯地实现公司股东的利益最大化，而是实现公司法上的各种利益关系主体之间的利益平衡。（张民安，2003）公司清算过程不仅涉及股东、董事、监事、高级管理人员等各内部主体的利益，还需要维护公司债权人、职工、供应商、用户、消费者、当地居民的利益以及政府代表的税收利益、环保利益等社会整体利益。

因此，在公司强制清算司法实践中，利益主体众多、利益关系交错繁杂，需要适当援引利益衡量的原则，需要法院通过释明权的行使、程序性义务的约束及清算责任和义务的负担等方式，均衡保护各方主体的利益。

三、 微观层面：公司强制清算制度的机制构建

1. 设立清算基金，保障清算机构合理报酬。在公司强制清算中，确保清算组的中立性，发挥其积极性，对清算事务的公正、高效完成具有重要意义。但是，如果在清算过程中被清算企业已经到了“无产可破”的境地，缺乏清算费用的来源，即使进入破产程序，将直接导致后续程序举步维艰。特别是当社会中介机构作为清算组时，考虑到这些中介机构作为营利性的组织而非“义工”，如果在清算程序中连送达、公告这些最基本的工作成本都无法保障的话，仅仅强调清算组的义务，其工作积极性显然无法得到调动，不利于清算程序的推进。

目前，按照《清算纪要》的内容，现行的清算组报酬的标准系参照《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》管理，该规定中赋予了人民法院在报酬计算标准范围内确定管理人（清算组）报酬的权力以及在债务人财产不足支付报酬情况下，管理人（清算组）报酬由债务人财产优先支付的优先受偿制度。但这些规定并没有从根本层面上保证清算组工作“劳有所得”，一旦债务人清算财产所剩无几，清算组仍然会面临“颗粒无收”的尴尬境地。与此同时，也有一些清算组在仅仅完成了一些一般性事物之后，清算工作便得以顺利完成，“幸运”地获得了高额的报酬。在非由清算义务人组成清算组时，清算组对于自身利益的追求，无可厚非，在无法清算时，目前采用的垫付清算费用、协商清算报酬的机制，仅是权宜之计，无法形成保障清算组中立性与积极性的长效机制。

为此，可通过设立清算组（管理人）基金制度来解决清算组报酬薄厚不均的情况。清算组（管理人）基金制度的设立可以从根本上解决债务人无法清算、无产可破情形下，清算组（管理人）工作费用的来源问题。这有利于调动清算组工作积极性，有效推动清算程序的顺利进行。目前，可由公司每年年检时预缴一定的款项作为清算基金的来源，根据破产管理人的要求，管理人报酬基金账户设置于管理破产管理人名录的法院，向所有入录机构公开账簿情况，并且接受查阅。

2. 完善考核机制，促进清算程序高效运行。“有权力则必有制约”，在破产清算程序中，现行《破产法》对于管理人在破产程序中被赋予诸多权力的同时，应当对其附加有效的制约和监督，方能使权力得到正确的行使。管理人是否胜任职务，能否依法公正、忠实、勤勉、尽责地履行职务，直接关系到破产程序能否顺利开展。同样，在非破产清算程序中，为了保障清算组权力的正确行使，亦应当对其建立起完善的监督管理机制。

法院对于清算组的监督，除了事中的监督（如要求清算定期报告工作等）外，还应完善事前监督（主要是对社会中介机构或专业人员作为清算组的资格审查）和事后监督（主要对清算组工作完成情况的评价）。首先，应当建立对社会中介机构或专业人员进入管理人名册的考试制度，按照执业业绩、机构规模、办案经验等换算成相应分值后确定是否具有资格；其次，应当建立业务考核机制，对于管理人担任清算组工作的考核，应由受案法院在清算程序终结后一定期限内，从清算程序的公正、效率及清算组的执业能力等方面，对清算组的工作形成考核意见，统一上报高级法院，以考核约束清算组的行为，在程序合法的前提下，尽量缩短案件的审理周期，通过提高程序效率实现法律的正义。

3. 建立解散登记，督促公司开展自行清算。我国《公司法》中并未规定公司解散登记制度，根据《公司法》第184条的规定，公司应于出现解散事由15日内成立清算组，但因公司解散事由难以被债权人以及其它利害关系人知悉，故而难以启动相关救济机制。国外公司立法多对此有明确规定，如《德国有限责任公司法》第65条第1款规定：“公司解散应向商业登记所申请登记。”（谭秋霞，2011）公司解散登记制度可以约束公司在发生解散事由后不成立清算组而直接注销登记的情形发生。解散事由出现的时点不确定或者难以确定时，必然影响清算组成立时点的判断。

因此，应当尽快建立公司解散登记制度，以登记的时间作为公司解散事由出现的时点，以工商行政机关作为公司解散登记的机关。一方面，工商行政机关负责公司的设立、变更及注销登记，公司解散登记应当作为变更登记的类型之一，纳入工商登记的范围，由其登记解散更便捷、安全与效率；另一方面，依据《公司法》第6条第3款，公众可以查询公司登记事项，工商行政机关利用其网络平台，可以向社会公众公示相关登记信息，公信力强，也便于债权人和社会公众查询、监督，避免债权人不知道公司解散的状况，进而防止发生新的债权债务关系。

4. 统一清算立法，确保清算程序有法可依。当前，实务中大量存在的非公司制企业的清算无法进入司法程序，衍生出诸多社会问题，即使在公司清算领域，相关规定也仍需完善：一是公司自行清算时程序的完善，包括清算组的选任、就任、更换等；二是清算中的公司开展与清算无关的经营活动的效力问题；三是股东或债权人对财产评估报告有异议时的处理方式；四是法院依职权调查的范围、方式；五是公司账册等保存的责任主体、保存期限、费用等。

公司自行清算與强制清算均属于法定清算，相关程序设计应当摆脱宜粗不宜细的传统立法思维，细化各个环节的规定，确保清算程序有法可依。为回应现实需要，制订一部统一的清算法，应是当务之急。

5. 协调行政机关，确保清算终结注销登记。在清算终结程序中，突出存在的两个问题，一是在法院以无法清算或无法全面清算终结清算程序时，税务机关不同意核销所欠税款；二是在终结清算程序后，清算组持法院的终结裁定办理工商注销登记时，工商管理机关不予办理。根本症结在于现有税务规章和清算程序之间存在的冲突，导致了税务机关和清算组以及债权人在清算终结过程中行为方式的矛盾。

一方面，应建立主动联系，将涉税问题前置介入强制清算程序。在审判实践中，涉税问题多是在清算终结后办理注销登记时才显现出来，此时清算组再征求税务机关的意见，由于缺少报批和内部讨论的时间，可能难以顺利地终结清算程序，注销申请被长期搁置，清算程序实际上无果而终，没有发挥其依法退市的作用。因此，法院应与相关税务机关建立主动的联系，在法院裁定受理强制清算案件，指定清算组后，应要求清算组在10日内向相关的税务机关报备，因为清算工作开始后，涉及到清算所得税的处理问题，不及时报备，会产生计税依据的不同。同时，清算组应向税务机关发出债权申报的通知，由税务机关掌握公司清算的事实，并及时核对欠税。与其在清算组拿到终结裁定后向税务机关申请注销受阻，不如让税务机关前置参与清算工作，对于债务人的基本偿债情况有一定预期和准备，可进一步细化《税收征收管理法实施细则》第50条的规定，明确在清算程序启动之后税务机关提前进行一些税收清理工作，包括核对欠税数额、审查纳税情况、控制发票和税控器具的使用等，为提前清偿税款做好准备。对尚能正常清算的公司，清理后对所欠税款应当按照规定的顺序清偿；而对部分有逃避纳税义务嫌疑的非正常公司，可以把税务清理和清缴税款合并进行。清算程序不仅可以固定公司清算前欠缴的税收，还可以计算出企业财产变现和清算所得新增加的税收，因此，在提前清理的基础上通过清算程序清偿税收的做法是有利于保护国家税收利益的。反之，如果税务机关仅仅是在明确债务人清偿能力之后进行单纯的清理和追缴欠税工作反而会因小失大，使国家的税收受到损失。

另一方面，应明确责任主体，引导税务机关向清算义务人追缴欠税。对于公司无法清算的情形以及剩余债权的了结问题，《公司法司法解释二》第18条第2款明确规定了无法清算时公司债权人可向清算义务人主张清偿责任，相关清算义务人对于无法清算的责任，《清算纪要》第29条中予以再次明确。因此，应针对由于无法清算、无法全面清算而导致的未获清偿的税收债权，原则上可以比拟普通债权，向相关的清算义务人追缴。从某种程度上说，无法清算、无法全面清算局面的出现大多是清算义务人因故意或过失所致，清算义务人对于债权债务无法清理完毕，负有不可推卸的责任，税务机关应当要求清算义务人直接承担税款清偿责任。相比税务机关在未进行详细清算的情况下放弃追缴欠税或因欠税而导致清算程序无法终结以及进入费时费力破产程序却颗粒无收而言，比照普通债权向清算义务人追缴欠税更具合理性，当然相关的行政法规的配套仍然是不可或缺的前置要件。

四、 结语

清算事务在传统公司立法中属公司自治范畴，公司退出市场本应以自行清算为主，但实践中大量股东利用清算制度在原公司法框架下的模糊性规定千方百计规避清算，为了逃废债务未经清算而注销公司，或者解散后不清算、违规清算，严重损害了债权人等相关利害关系人的利益，给我国的公司法人制度造成了混亂，更影响了社会经济秩序的稳定和生产要素的合理配置。在当前供给侧结构性改革下，通过发挥公司强制清算的制度功能是处置“僵尸企业”的有效途径之一，法院在主导强制清算程序时，不但要注重理念培育，体现司法权的严正公平，也要发挥公司主体意思自治的空间，形成一套完善的公司强制清算法律系统。

参考文献：

[1] 冯玉军.法经济学范式研究及其理论阐释[J].法制与社会发展，2004，（1）.

[2] 赵伟、刘玉洁.公司强制清算若干问题探讨[J].中国证券期货，2013，（5）.

[3] 张民安.公司法上的利益平衡[M].北京：北京大学出版社，2003.

[4] 谭秋霞.论我国公司非破产清算制度的完善[J].菏泽学院学报，2011，（1）.

作者简介：任容庆（1981-），女，汉族，云南省玉溪市人，最高人民法院中国应用法学研究所助理研究员、博士后研究人员，南开大学民商法学博士，研究方向为民商法、司法制度。

收稿日期：2018-08-09。