政府R&D补贴效果的影响因素研究

摘要：研发补贴政策被各国政府普遍采用，而政策效果却莫衷一是。文章重点剖析影响政府研发补贴效果的因素，并着重对企业规模、政府研发资助的规模和稳定性、区域市场化程度三大因素进行分析，以弄清楚研发补贴政策在怎样的环境下更加有效。

关键词：R&D;补贴；企业规模；补贴规模；稳定性；区域市场化

在知识经济背景下，创新被视为保持和提高一个国家竞争力的核心驱动要素。然而，由于研发活动具有高风险性、不确定性、长期性和技术的外溢性特征，私人研发活动不可避免地会遇到市场失灵和投资不足的问题（Tassey，2004）。这为政府政策干预提供了理论基础。R&D;补贴也是世界各国普遍采用的政府科技资助政策，旨在纠正市场失灵现象，促进社会科技进步。然而在实际操作层面，每个企业都有申请政府补贴的强激励，政府研发补贴资金的分配会受政府偏好、企业发出的虚假信号等因素而产生逆向选择，从而使得政府的研发补贴无法达到预期效果。

此外，政府政策干预也可能会带来消极影响。政府研发补贴可能会挤出部分私人研发投资，即受助企业不仅没有增加自有研發支出，反而缩减了自身研发投入（Zúiga-Vicente et al.，2014）。同时，政府大量的研发补贴可能会提高研发要素的价格，从而进一步提高企业的研发成本。研发补贴被一些企业长久利用（得益于信息优势等）；政府倾向于把补贴资源分配给那些更有可能成功的项目，而忽略了政府研发补贴边际贡献的大小（Lerner，2002）。这些都可能会降低政府研发补贴的效率，甚至导致政府干预的负面作用超过市场失灵。

同时，由于行业的异质性，政府研发补贴与私人研发投资的关系也不尽相同，研发密集型行业和非研发密集型行业对政府补贴资金的需求度和申请动机各异。还有企业规模和补贴资金的来源、规模及稳定性等因素，都会影响政府研发补贴的效果。本文通过梳理国内外相关文献，重点从以下几个方面对影响政府研发补贴效果的因素进行梳理。

一、 企业规模

关于企业规模与创新的关系可以追溯到熊彼特假说，他提出研发活动与企业规模和行业集中度正相关。也就是说企业规模越大，研发活动越活跃；行业集中度越高，越容易出现技术创新。因为集中度越高的行业，其面临的市场不确定性越小，并且大企业有更加充足的现金流，利于更有效地从事高成本和高风险的研发活动，而小企业和初创企业比大企业面临更高的资本成本和融资约束。此外，大企业更有可能受益于规模经济和范围经济，Klette（1996）发现企业内部各部门间存在显著的R&D;溢出效应。Clausen（2007）认为与大企业相比，小企业和初创企业有更强烈的研发补贴申请动机。当然，所有企业都有申请政府补贴以降低私人研发投资成本的动机。国内关于该问题的研究也有类似结论，比如，程华等（2008）基于浙江科技类民营企业数据，实证结果表明政府科技资助政策对大规模企业的激励效果更好。

同时，也有大量实证研究表明，政府补贴对小企业具有更强烈的积极影响。李艳华（2015）基于北京地区软件、汽车零部件和生物农业三个产业数据，根据员工人数将企业规模划分为中小企业和大型企业，结果表明，R&D;补贴对中小企业创新新颖度提升有显著正向影响。Akcigit和Kerr（2010）认为小企业从事研发活动的意愿更强烈。Bronzini（2016）基于21世纪初在意大利北部地区实施的R&D;补贴计划，通过对受益公司创新产出的实证分析，发现研发补贴对专利申请数量的增加有积极作用，其中对小企业的激励作用更加明显。而且，研发补贴提高了小企业的研发强度和申请专利的可能性。这可能是创新型小企业面临更加严峻的融资约束问题，而政府补贴不仅缓解了小企业的资金约束问题，其信号传递功能也利于小企业从外部其他渠道进行融资。

然而，大量实证研究表明，大企业更有可能获得政府补贴。除了Busom（2000）在实证分析西班牙的一个研发补贴项目时，发现小企业比大企业更有可能获得补贴外，大量基于美国、德国、法国等国家的实证分析都发现，规模较大的企业更有可能获得研发补贴（白俊红，2011；Duguet， 2004）。并且存续期较长的企业成功申请研发补贴的可能性也更大，这可能是由于存续期较长的企业，其发展规模往往也比较大。

二、 政府研发资助的规模和稳定性

各个企业的受助规模并不一致，而在关于政府研发补贴对企业自有研发投资影响的研究中，大部分实证研究忽视了企业的受助规模这一影响因素。Guellec和Pottelsberghe（2003）基于OECD17个成员国的研发补贴政策发现，政府研发补贴的激励效果因其补贴规模的不同而不同，政府研发补贴与私人研发支出两者存在非线性的倒U型关系，当补贴增加到一定程度后（约占企业研发支出的13%），其激励效应开始减弱，当超过25%时，政府研发补贴对企业研发投入很可能会产生替代。当然，这个真实的最优值取决于各地的经济状况和政策设计。Zhu等 （2006）和G？觟rg（2007）等也得出了类似结论。Aschhoff （2009）认为为促进企业的研发活动，政府补贴额度应该有一个下限，并且既定规模的研发补贴效果也取决于企业项目的大小。Marino（2016）基于法国1993年～2009年期间的公司面板数据，将企业受助规模划分为小、中、大三档，利用双重差分模型（DID）结合倾向得分匹配法（PSM），发现政府研发补贴对私人研发支出的挤出效应对于接受政府中高水平资助的企业更明显。赵付民等（2006）研究发现政府直接资助处于中偏低（6%～12%）或高于18%时，对大中型企业R&D;投入的杠杆作用非常显著。李平、王春晖（2010）基于我国2001年～2008年37个行业的面板数据，也发现政府研发补贴的激励效果因资助规模的不同而不同。

近期也有部分学者开始关注公共补贴政策的稳定性问题，公共补贴政策在长期稳定的情况下更有效，当企业对政府资助的持续时间不确定时，不倾向于追加自有研发投资（Guellec & Pottelsberghe；2003）。Capron和Potterie（1997）对美、加、德、法、意、日、英7个主要工业化国家的研发补贴有效性进行量化评估，从行业层面证明G7国家的研发活动更有可能在政府补贴更为稳定的行业得到激励。Czarnitzki（2013）对比利时弗拉芒区IWT研发资助项目进行评估，发现政府反复资助同一企业并不会降低资助效果，即便企业同时接受多个项目资助，也不会对自有研发投资产生挤出效应。这为政府研发补贴政策的持续性提供了有力证据。而受助企业之所以能持续获取政府资助，可能有以下几个原因：①之前的受助对象在后续申请中具有信息优势，他们不仅更倾向于递交申请，而且申报成功的概率也更高；②政府可能会倾向于选择之前的受助者，以最大限度地提高政策的成功率；③时间跨度比较长的研发项目，其持续受助的可能性更高。

三、 區域市场化程度

目前关于政府研发补贴政策的研究多以发达国家为主，这些国家往往具有清晰的产权制度安排和比较成熟的市场经济体制，因此大量学者重点分析企业规模、补贴规模等非制度因素对补贴政策效果的影响。而对于部分发展中国家和新兴经济体而言，市场经济体制尚待完善，制度环境因素不容忽视。近年来，我国科技财政拨款近年来持续攀升，国家财政科技拨款从2000年的575.6亿元增加到2016年的7 760.7亿元，其中2016年中央财政科技拨款占42%，地方政府财政科技拨款占58%。这说明政府的投入力度也在不断加大，尤其是从2007年以来，来自地方政府的科技拨款大幅增加，甚至超过了中央政府科技拨款规模。可见，各省地方政府在创新政策的实施过程中，越来越发挥重要作用。而由于我国各地区的经济环境与市场化程度存在很大差异，会进一步影响中央政府和各级地方政府的研发补贴政策效果。

王小鲁等（2009）认为市场化指数的高低可以反映出地方政府的干预程度。日益膨胀的政府行政管理成本对经济效率会产生阻碍作用，而市场化程度在整体上体现了政府与企业之间的政治关联度，市场化程度不同的地区，政府补贴的程度也不尽相同，随之而带来的经济和社会效益各异。Boeing（2016）从中国省级区域视角进行研究，发现市场化程度高的政府较少通过研发补贴来进行干预。相反地，倾向于直接干预的政府监管活动也更活跃，更频繁地使用研发补贴政策。对于市场化程度是如何影响研发补贴分配这一问题尚不清楚，因为市场化程度高的地方政府往往更容易面临市场失灵的问题，更需要进行研发补贴，而这些市场化程度高的地方政府为了减少政府干预又较少利用研发补贴。这里需要澄清的一个问题是，市场化程度和经济发展水平是相关但不相同的概念（樊纲等，2003）。虽然直觉上认为市场化程度越高，经济发展越快，但有趣的是，在北京和上海这两个中国最发达的城市，地方政府资源配置与当地GDP的比例相对较高。相比之下，安徽和河北更倾向于通过市场配置资源（Boeing，2016），但这些省份是欠发达的。

我国科技支出的一半，包括各类研发计划，都在中央以下层面实施。因此，中国研发计划在各地实施可能会偏离中央政府的蓝图，因而各省地方政府在执行中央创新政策的过程中是否到位就显得格外重要。然而，在当前监管角色、所有权和管理角色相分离的国企改革过程中，Lee和Hahn（2004）认为可能会出现新的问题，如企业的委托代理问题和公司治理问题。政府角色分离一方面增加了政府对原国有企业给予研发补贴的意愿，但也可能出现监督缺位的问题，导致企业滥用公共资金，将研发补贴用于其它用途（Ding，2000）。另外，国企改革减弱了政府对企业的直接影响，政府可能会通过给予研发补贴弥补被弱化的那部分权利。

四、 其他

影响政府R&D;补贴效果的因素错综复杂，除了企业规模、政府研发资助的规模和稳定性、地区市场化程度以外，还有诸多其他因素，比如政策实施的经济背景、企业成长阶段、补贴资金的来源等。

Hud和Hussinger（2015）以2006年～2010年间德国的中小企业为样本，发现研发补贴在2009年全球金融危机时表现出挤出效应，通过对样本分阶段进一步对比分析，认为2009年的挤出效应是由企业一致缩减研发支出的投资行为引起的，而非政策无效。在关于研发补贴与自有研发投资的关系上，部分学者聚焦于高技术初创企业。Wallsten（2000）以美国SBIR针对初创型小企业的创新补贴政策为研究对象，发现研发补贴实际上降低了私人研发投入。Lach（2002）基于以色列高技术初创企业，发现研发补贴增加了企业的长期研发支出。Koga（2005）基于日本223家高技术初创企业的面板数据进行实证研究，结果表明，公共研发补贴的确促进了私人研发支出，而且对于发展越成熟的企业，补充效应越明显。这可能由于处于该成长阶段的企业有更强烈的研发意愿，对研发资金的需求也更大，而研发补贴正好缓解了企业的资金约束。

此外，在大多数国家，提供研发补贴资金的机构不止一个，比如欧盟区有欧盟、国家和地区的多种补贴计划，研发补贴项目众多，又彼此独立。在美国，联邦和州的补贴计划同时运行。而近年来我国各级地方政府的科技扶持力度也在不断加大，在科技政策实施过程中起着举足轻重的作用。而大多数实证研究针对公共补贴政策对私人研发投资的平均影响，仅考虑了政策的平均效应，而未考虑具体的公共机构。Merito（2007）和de Blasio（2011）发现在意大利国家层面的两个研发项目表现均不显著。而Fantino（2013）、Bronzini和Piselli（2016）均发现在意大利区域层面的研发补贴项目对企业创新起到积极作用。这可能是由于地方政府更了解当地的区域经济环境，更便于因地制宜地制定和实施相应政策。也可能地方政府补贴更全面地惠及到小企业（上文有研究证明研发补贴政策对小企业更加有效）。然而，目前对影响政府R&D;资助效果因素的研究多基于某一视角，再加上计量方法和样本选择偏差，因此从理论上讲，政府研发补贴对企业研发投资既有可能产生激励效应，也有可能产生挤出效应。

五、 总结

现有文献基于西方发达国家的研究主要聚焦在企业规模、技术水平等非制度因素上，而基于我国的研究以产权结构等制度类因素居多。无论是制度类还是非制度类因素，在实证分析中都存在着内生性问题，因为公共研发补贴对受助对象的选择并非随机的。政府可能更倾向于资助有研发经验、并且已经有了很完善的创新思路和成功率更高的项目，更倾向于支持与政府政治联系更为密切的企业，比如国有企业等（唐清泉，2011；白俊红，2011；Boeing，2016）。而政府R&D;补贴在公司研发支出模型中通常被视为外生变量，这也是为什么Kauko（1996）认为，在企业层面上，R&D;补贴的外生性假设是与实际情况严重脱节的。因此，关于影响政府R&D;补贴效果的因素问题还需要进一步研究，尤其是在我国中央政府和各级地方政府同时实行研发补贴的情况下，弄清楚什么样的研发补贴政策设计在怎样的环境下更有效，对创新理论和具体政策实践都意义重大。

参考文献：

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作者简介：史洁琼（1989-），女，汉族，河南省驻马店市人，中国社会科学院研究生院博士生，国家公派比利时布鲁塞尔自由大学联合培养博士生，研究方向为产业技术创新与政策。

收稿日期：2018-08-25。