美国“长臂管辖”实践对我国的启示

文/刘旭 程炜 编辑/任风远

“长臂管辖”最早起源于美国国内各州之间的司法判例，旨在通过对域外行使管辖权，解决各州之间的管辖冲突问题。上世纪70年代，美国针对海外腐败、跨境洗钱等问题，在金融监管等领域逐步引入“长臂管辖”，用以解决国际间的经济政治问题。笔者认为,“长臂管辖”是根据一国国内法自行采取的单边措施，某种程度上有损于国际交往中的主权平等和对等原则，因此，我国不可照搬美国经验；但在外汇管理中可适度引入长臂监管的理念，通过建立外汇管理长臂统计制度，实现对跨境资本流动的长臂监管。

美国的“长臂管辖”实践

反洗钱、反恐融资领域。“9·11”事件后，时任美国总统的布什批准了《美国爱国者法案》，初步形成了覆盖全世界的金融反恐融资监管体系。该法案的第317条和第319条提出了“长臂管辖”原则。一是只要可送达诉讼文书，即可实施“长臂管辖”。如果外国人或外国金融机构参与了洗钱活动，只要可依法送达诉讼文书，美国法院即可对其行使司法管辖。二是可追缴境外银行资产。美国相关部门可通过在美国境内采取手段，对涉嫌洗钱的机构或组织存放在外国银行中的资产实行追缴。三是可扣押境外银行在美国境内分行账户内的资金。如果资金存放在某一境外的外国银行账户中，且该外国银行在美国境内的金融机构设有银行账户，该资金可被视为存放在后一个账户中，美国相关部门可直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。四是要求外国银行提供交易记录。美国可要求在美国设有代理行账户的外国银行向其提供与该代理行账户有关的交易记录。

金融监管领域。2008年全球金融危机后，美国出台了《多德-弗兰克法案》。为加强金融监管以及对本国投资者的保护，该法案对境外相关金融机构实施“长臂管辖”。一是明确在期货与衍生品市场中对境外机构的监管。针对美国期货与衍生品市场，明确对可能影响美国投资者利益的外国机构实施监管，并对与美国直接关联的国外衍生品交易所和中介机构加强管理。二是明确对境外交易对手等实施监管。对美国机构的境外交易对手、对为美国机构提供交易和清算服务的交易平台及清算所，均提出了域外管辖要求。三是要求外国银行对其在美分支机构加强管理。在《多德-弗兰克法案》框架下，2014年美联储通过了《强化外资银行集团审慎标准规则》，针对外国银行在美设立的附属公司、分支机构等，提出了管理模式、风险控制、压力测试、债务与流动性限额等方面的监管要求。

反腐败领域。“水门事件”发酵后，全球腐败事件频发。基于此，美国国会于1977年通过了《反海外腐败法》，且经过三次修订，管辖范围不断扩大。一是不仅管辖在美国经营的公司，还管辖在美国上市的公司。如在美国上市的荷兰公司VimpelCom，其乌兹别克斯坦全资子公司为获得当地电信市场份额，涉嫌在2006至2012年向乌兹别克官员行贿，违反了《反海外腐败法》，于2016年被美国司法部和证券交易委员会罚没7.95亿美元。二是管辖在美国领土范围内直接或间接进行腐败支付的个人或机构。凡通过美国邮件系统进行通信或使用隶属于美国的支付工具进行支付的外国人或外国公司的雇员，只要满足“最低限度联系”原则，即不论是电话、邮件还是银行转账，美国都具有管辖权。例如，近期前中国香港民政事务局局长何志平，因涉嫌代表一家总部位于上海的中国能源公司向非洲国家官员行贿，被美国司法部逮捕。美国司法部认为，其转账均通过纽约银行汇款，因此美国具有管辖权。

对我国外汇管理的启示

我国现行外汇管理实行的是属人兼属地管辖，并未引入“长臂管辖”。根据《中华人民共和国外汇管理条例》，由外汇局管辖境内机构和个人的外汇收支或外汇经营活动，以及境外机构和个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动。

外汇管理引入“长臂管辖”的利弊分析。“长臂管辖”的“利”主要在于可最大程度地维护本国利益。根据“长臂管辖”的原则，任何与本国利益相关的事务，只要与本国存在最低限度联系，即可对其实施管辖。这体现了对本国公民、本国机构利益最大程度的维护。如就统计监测而言，实现对域外的统计监测，可掌握资金运转全貌，提高对跨境资本流动的管理能力。而“长臂管辖”的“弊”则在于一定程度上损害了其他国家的主权。“长臂管辖”的运用，意味着本国域外管辖权的扩张，有损于其他国家的司法主权，不利于彰显负责任的大国形象。

对外汇管理引入“长臂管辖”的具体考虑。一是不可照搬美国实践。我国在引入长臂监管时要注意“度”的把握，避免损害他国主权。我国一贯反对美国实施单边措施，因而绝不能动辄根据国内法对他国实施“长臂管辖”、制裁等。二是要配合我国参与全球治理、推进“一带一路”倡议的实施。外汇管理可借鉴“长臂管辖”中的有益成份，作为有效防范跨境资本流动风险的有力手段。三是建立外汇管理长臂统计制度，实现对境内主体在境外资产负债情况的长臂管辖。如外汇管理部门可通过立法，规定对境内主体在境外的资产负债情况进行统计监测，境内主体应将其投资境外的资产负债情况及其在境外设立的投资平台在境外的投资情况、资产的最终流向等，定期向外汇管理部门报告。未来，可根据金融领域开放进程及人民币国际化的程度，再择机考虑是否将“长臂管辖”引入外汇管理。