县域城乡融合难点与对策

2018年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调乡村振兴必须坚持城乡融合发展。而县域是实现城乡融合发展的重要载体与基本空间单元。县域经济作为城乡发展的纽带，则是实现城乡融合发展的重要基础和支撑力量。1978年是我国改革开放元年，当年城镇化率仅为17.92%。2017年我国户籍人口城镇化率则为42.35%，常住人口城镇化率则为58.52%。在新时代大力推进乡村振兴背景下，城乡相互联动将更加密切，县域经济无疑更加具有城乡融合的特征。当然，促进城乡融合也是推动县域经济高质量发展的重要抓手。

一、改革开放以来城乡关系演变

在实践中，国外城乡关系演变过程一般分为城乡依存、城乡分离和城乡融合。改革开放以来，我国城乡关系的政策理念演变历程则分为城乡失衡——城乡统筹——城乡一体——城乡融合。

(一)城乡失衡

改革开放前，我国实行“重工抑农”的工业化战略、“重城轻乡”的城镇化战略，以及城乡分割的社会管理体制，致使城乡二元结构逐步固化。改革开放后，我国开始逐步从计划经济向市场经济转型，城乡关系开始由政府管制向市场调节转变。家庭联产承包责任制，以及乡镇企业异军突起，激活了农村强劲的发展动力。虽然城乡隔离状态在一定程度上被打破，但城乡二元经济结构特征依然凸显，农业支持工业、乡村支持城市的发展格局并未发生根本性改变。依旧是以农业的发展替代农村的发展，乡村的独特价值并未引起足够的重视。当然，财政资金还是投资在有限的农田水利等生产设施上，对乡村的生活设施投资近乎空白。城乡差距曾在20世纪80年代前期短时期内呈现缩小的趋势，但随后城乡关系进一步呈现失衡态势，农村要素向城市单向流动更加突出，城乡差距急剧扩大。

(二)城乡统筹

2002年11月，十六大提出统筹城乡经济社会发展的理念。2003年10月，十六届三中全会再次提出“统筹城乡发展”。2007年10月，十七大又提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。2008年10月，十七届三中全会系统提出“五个统筹”战略部署，内容涵盖城乡土地利用与规划、产业发展、基础设施建设与公共服务、劳动就业、社会管理等主要方面。城乡统筹旨在打破城乡“汲取型”关系，通过政府不断减轻农民的负担，持续增加对农业的投入，基本实现了对农民由“取”向“予”的重大转折。同时，推进征地制度、户籍制度等改革步伐，发展理念上也注重兼顾农村教育、卫生、文化等社会事业的不断改善。但城乡统筹在一定程度上还是城乡被统筹，市场力量和地位有所弱化，侧重于政府进行要素资源配置，城和乡均处于被动和服从地位。在发展核心理念上，乡村发展是为城市服务，农业发展是为工业服务并未得到根本扭转。

(三)城乡一体

2012年11月，十八大提出推动城乡发展一体化，并把“城乡发展一体化”确立为破解“三农问题”的根本途径。全面推进新型城镇化建设，大力开展新农村建设，致力于城乡经济社会发展一体化。但在实践探索中，一些地方政府靠单纯的城镇化实现“去农村化”的做法，其实是不符合国情的。城乡一体化不是城乡同样化，城镇化建设肯定也不是消灭乡村，乡村不应该是微缩版的城市。城乡是血脉相融、地域相连的有机整体，关系定位应为相互支撑、相互促进、相得益彰。

(四)城乡融合

2017年10月，十九大首次提出“城乡融合”，体现了发展观念上的重大转变和发展思路上的重大调整。2018年2月，中央一号文件提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当前，亟待对乡村本真性进行再认识，立足城乡关系的理论应然与发展结合，重新审视乡村生态价值、文化价值。城乡发展主体均需得到尊重，通过城乡融合构建相互依存、互促共荣的命运共同体。当然，城乡融合更多地体现了市场机制的作用，强调城乡地位平等，城乡要素互动，城乡空间共融，进而构建新型工农城乡关系，最终实现由城乡二元向城乡融合发展转变。

二、县域城乡融合发展主要难点

我国现已经进入新时代的改革开放，城乡融合无疑将助推乡村振兴以及深层次破解“三农”问题。但县域城乡融合发展仍然存在诸多难点问题亟待解决。

(一)乡村发展不充分，城乡发展不平衡

长期以来，农村基础设施落后与公共服务供给不足共存。乡村文化、教育、卫生等远远滞后于城市。“城市建设的像欧洲，农村发展的像非洲”现象在不同程度上是存在的。农产品增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷等矛盾亟待破解。农耕文明衰败、乡贤文化缺失、社区治理不足等因素制约了乡村振兴与城乡融合。尽管农村居民收入增长率已连续8年高于城镇居民，但城乡居民收入差距到2017已扩大到22964元。另一方面，2017年末我国农村贫困人口比2016年末减1289万人，减贫成就举世瞩目，但农村贫困人口仍有3046万人。2016年全国居民收入基尼系数为0.465，2017年仍然是超过0.4的“警戒线”。

(二)要素资源单向流动，产业城强乡弱

城市对乡村的虹吸效应明显，乡村发展面临着要素资源净流出的严峻现实，人才、资金、技术等严重不足。一些乡村逐步走向衰落，“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”的“新三农”问题日益凸显。GDP至上，不注重质量效益，地方政府“公司化”考核，造成“只统地不统人”，失地农民配套社会保障、公共服务等滞后。长期以来，要素资源由农村流向城市和工业，尤其是人口的过度流失，导致城乡发展失衡，乡村严重“失血”“贫血”，成为当前城乡融合发展的主要瓶颈。乡村大量年轻人到城镇打工，2017年我国外出农民工为17185万人，“386199部队”(妇女、儿童、老人)成为农村主要留守人员，整个农村劳动力结构畸形问题突出，使得乡村活力越来越小。另外，相当一部分县域乡村产业突出问题是基础薄弱，特色性不强，成长性不足。

(三)城乡二元体制，重城轻乡观念根深蒂固

在实践中，“以城市为主”，“以城市统筹农村”的观念根深蒂固。城乡分治，重城轻乡、重工轻农的思维惯性和政策导向，致使公共产品供给制度改革滞后，乡村基本民生问题比较突出。在一些乡村污水和垃圾处理等环境问题亟待解决。农业发展方式粗放，农村生态环境退化。农村部分宅基地空废严重，土地利用格局散乱无序。土地要素市场尚不完善，相对于城市居民，长期以来农民对土地的权利一直处于弱势地位。另外，城乡产业发展各成一体，产业链条无法有效对接。城乡要素资源流动的藩篱仍未完全拆除，工业反哺农业、城市支持农村、要素资源市场化配置的体制机制均尚未有效建立。

三、县域城乡融合发展对策建议

县域经济是一种典型的城乡融合的经济形态。当前，立足城乡关系的理论应然与发展实然，重新审视乡村价值，重塑城乡关系，并通过城乡融合发展实现乡村振兴。

(一)加强城乡基础设施互联互通，加快公共服务均等化

破除城乡二元体制，强化城乡基础设施衔接互补，推进城乡交通、水电气等公共基础设施融合对接，实现城乡联网、城乡共享。逐步实现城乡教育、医疗、卫生等公共服务均等化。同时推进乡村“厕所革命”，以及畜禽养殖废弃物处理和资源化。对于县域城乡社会融合，可按照“乡村(社区)幼儿园——中心(特色)镇小学——县(市)中学”和“乡村(社区)卫生所——中心(特色)镇卫生院——县(市)医院”的教育和医疗卫生资源配置模式。另外，德国“城乡等值”战略具有很强借鉴价值。城乡等值，即人们无论在城市或乡村，享受相当的公共服务水平。德国实施城乡等值战略，年轻人还是流向城市，但乡村吸引了大量城市退休的老人养老，实现了“人”的城乡互动。当然，乡村规划需因地制宜，充分体现地域和村落特色，兼具浓厚的乡愁村韵。即在保持农村、山村、渔村、牧区等不同文化和风情基础上，注重优化乡村功能布局，提升乡村居住品质与生活质量。最终构建新型城乡形态，实现乡村高质量发展。

(二)健全城乡融合支持政策，促进要素双向流动

消除有关政策障碍，通过公共财政、价格杠杆等手段，畅通智力、技术、管理下乡通道。在破解城市资源要素进入农村的体制机制障碍的同时，大力发展农村第三产业，为城市资源要素进入农村营造良好的外部环境。城乡融合的发展过程是要素资源在城乡之间的大流动、大整合的过程。改变过去要素资源由乡村向城市单向流动局面，实现城乡要素双向流动。另外，打破城乡土地的“双轨制”，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。同时，建立健全以要素流动促进产业融合、以产业融合引致要素流动的城乡融合机制。另外，鼓励农民工返乡创业。在地方实践中，河南虞城全县120万人口，曾多达30万人在外务工，是典型的劳务输出大县。但2015—2017年，虞城通过实施“凤还巢”工程，构建农民工返乡创业全链条扶持政策，将返乡创业人员纳入招商引资范围。共吸引10万“城归”回乡发展，共创办企业8458家，并带动就业5万余人。

(三)实施多点多极县域发展战略，支持特色村镇建设

县域经济是一种块状特色经济，主要是依托重点镇培育县域增长极。城乡融合要求在县域空间上由单极发展向多点多极发展战略转变。其中的经济支撑点即是“村”，而所谓的经济增长极就是“镇”。因为乡村产业发展到一定程度后，生产要素在某一地域集聚，从而形成各具特色、分工协作的块状经济。其中，小城镇联接城乡、亦城亦乡，是城乡融合无可替代的平台，具有独特的天然优势。在顶层设计方面，突出发展交通方便、设施配套、环境优美、特色鲜明的小城镇。同时增强小城镇的辐射带动能力，使其逐步成为城乡产业融合发展的集聚地。鼓励人口向小城镇集中，促进城乡融合。对贫困地区来讲，在2020年之前的乡村振兴核心还是打好精准脱贫攻坚战。通过实施多点多极县域发展战略，支持特色村镇建设，逐步打破城乡功能区域分割形态，在县域构建以主城区、重点镇、新型社区与传统村落为主要节点的城乡融合新格局。

(四)推进城乡产业深度融合，培育乡村振兴内生动能

建立以工促农、以城带乡、以企帮村的城乡产业深度融合机制。打造城乡分工合理、功能互补、梯度布局的产业新格局，着力增强乡村自我“造血”功能。实行县域城乡区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务，实现城乡产业由延伸型、互补型融合到整合重组融合的转型升级。此外，通过打造区域公用品牌，开展农超对接、农社对接，帮助小农户对接大市场。还可以借鉴日本的“造村运动”、德国的“村庄更新”，以及韩国的“新村运动”，发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业等。通过推进城乡产业深度融合，助力乡村振兴，并培育乡村振兴内生动能。在地方探索方面，河南商水自2012年开始大力发展主要由留守妇女参与的“巧媳妇工程”，该工程以手工加工产业为主。经过2012-2017近五年的发展，已覆盖渔网编织、针织纺织、草编塑编等20多个产业领域，稳定从业人数在11万人以上，人均年收入增收1.2万元。

(郑州工业应用技术学院商学院，河南郑州451150)