我国政府采购单位引入物有所值原则的局限及建议

　

2013年底召开的全国政府采购工作网络视频会议首次提出的政府采购制度从注重节资防腐向实现物有所值转变，不仅指明了我国政府采购的发展方向，而且也为近期政府采购管理提出了新的要求。然而，因采购管理理念、采购环境等方面的差异，我国政府采购单位引入物有所值原则仍存在许多局限，需予以关注解决。

一、物有所值原则的形成发展及经验借鉴

(一)物有所值原则的形成与发展。

物有所值的概念形成于英国上世纪八十年代兴起的“新公共管理运动”，并在现代公共管理中得到广泛应用与发展。上世纪中期，天价采购使得英国民众极为不满，严重影响了政府采购的声誉。撒切尔夫人执政初期，英国推行强制竞争招标。这在一定程度上节约了公共资金，但使英国政府又陷入过度注重产品采购时的价格高低、忽视采购产品质量和后期维护费用，从而陷入了追求最低价中标的误区，并导致部分中标产品不能完全满足采购需求或中标产品全生命周期支付的总体费用较高。为打破这种僵局，1997年英国工党上台后开始推广物有所值的采购理念，追求最佳性价比。欧洲经济学家如英国白金汉国际管理中心格兰迪(R. Glendinning)等逐渐展开对物有所值的评价标准进行研究，并在世界范围内形成了关于物有所值定性标准和定量标准。进入新世纪后，物有所值理念得到进一步完善和充实，并逐渐成为许多国家政府采购的核心原则或是采购法的立法宗旨。2014年1月欧盟通过的新的公共采购指令，确立的合同授予标准就体现了“最佳物有所值”原则，即采购合同要授予“最经济有利投标”。

(二)物有所值原则的核心理念。

欧洲经济学家研究结论和世界许多国家政府采购立法实际表明，物有所值原则的核心理念主要集中两点，即最具经济优势和出价最低。英国在政府采购中明确界定了物有所值的含义：综合评估每一次采购的成本和收益，而不仅仅关注最低价格，以追求每一分钱的花销都获得最佳效果。其核心内容包含两点：一方面采购时必须考虑价格因素，追求物美价廉；另一方面必须要综合考虑采购标的质量、运作成本、产品或服务的替代成本甚至环保成本等，关键是要实现价格与质量、性能的最佳组合，以满足公共需要。欧盟政府采购合同授予制度，直接以“最具经济优势和出价最低”作为合同授予的核心标准。欧盟之所以在政府采购合同授予制度中确定这样的标准，主就是基于物有所值理论与原则。目前，欧盟乃至世界许多国家都在其政府采购法中近似或类似地规定了最具经济优势和出价最低作为合同授予的标准。

(三)国外实施物有所值原则的经验借鉴——以英国为例。

从世界上许多国家特别是欧洲等西方发达国家在政府采购工作中引入物有所值原则的成功经验看，主要体现在以下几个方面。一是有完善的法律制度保障。如英国政府为引入物有所值理念，完善了政府采购的法律保障，对采购单位、采购产品范围、采购原则等方面的内容作了详细规定。二是有管理和执行相统一的机构保障。2010年6月，卡梅伦联合执政政府设立了新的政府集中采购执行机构——政府采购署，采购署在全国设立了50多个采购机构，为各部门、各地方采购机构开展采购业务提供具体指导和协调。三是有忠诚高效的采购人员队伍保障。英国政府对采购人员实行资质和能力认定制度。四是有公平公正的采购环节保障。英国政府采购实行必须有第三方机构参与的内部评估和由国家审计办公室负责的双重评估制度、推动阳光采购、加强供应商监管。

二、目前我国政府采购原则与物有所值原则的比较

当前，我国政府采购的核心原则是节资防腐。与西方国家政府采购所普遍采用的物有所值原则相比，节资防腐原则与物有所值原则最主要的共同点是注重节约资金。但两原则又有明显不同，主要表现以下三个方面。

一是管理目标不同。我国《政府采购法》第一条明确规定：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。从立法宗旨可以看出，我国现行政府采购法律制度主要围绕节资防腐这一原则设计，即节约资金和预防腐败，具体条文也是围绕节资防腐这一管理目标进行规定。物有所值原则管理目标重点是控制产品的终身成本，具体体现在最具经济优势和出价最低两个方面。从管理目标看，我国政府采购原则更侧重于节约资金与廉洁规范，往往把节约多少采购资金、是否存在腐败违规行为作为对采购成效好坏的评判标准；物有所值原则更侧重于强调资金使用综合效益和节约资金方面，把是否最具经济优势和节约多少资金作为对采购成效好坏的评判标准。

二是控制重点不同。我国《政府采购法》规定，政府采购应遵循“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”的基本原则。从我国《政府采购法》相关规定不难看出，我国政府采购控制重点是放在政府采购过程控制上。也可以说我国政府采购的节资防腐目标，其控制重点在采购程序是否规范。我国政府采购管理明显强调过程管理，也由此出现了部分采购单位只追求程序合格、过程规范而忽视采购结果合理的情况。尽管英国等西方发达国家对政府采购的规范性要求也很多，但其核心原则只有一条，即物有所值。物有所值原则是对政府采购终极目标的规定，不仅要考虑商品的性价比，还要考虑运行维护成本和在商品生命周期结束后的处置成本，甚至还要考虑对社会产业、公平效率的影响等方面。物有所值原则其控制重点是采购结果，而不是采购过程。

三是评价视角不同。从评价视角看，我国政府采购侧重从微观方面对采购资金节约情况进行评价，物有所值原则侧重从宏观方面对采购资金效益情况进行评价。我国政府采购评价对象是使用财政性资金采购的各级国家机关、事业单位和团体组织，评价内容主要是单次或预算年度内采购资金节约情况。从实际情况看，我国很少对政府采购单位采购资金进行社会综合效益情况评价。实行物有所值采购原则的国家在对采购进行评价时，评价重点在采购资金的综合效益方面，主要看是否控制了产品的终身成本、是否有利于提高采购资金社会效益，而资金节约情况居于次要位置。从物有所值原则在确定中标单位时首先考虑是否“最具经济优势”这一要求也可以看出，实行物有所值采购原则的国家对采购进行评价的最主要方面是采购资金的社会综合效益。

三、我国政府采购引入物有所值原则的局限性

(一)顶层设计要求与制度保障不足的矛盾。

政府采购实行物有所值原则，除了需要有成熟的供给市场外，还需要有完善的以物有所值为原则的政府采购法律制度体系。我国现行政府采购法律制度主要围绕节资防腐目标设计，不是根据物有所值原则设计。现行采购法规主要针对采购单位的微观管理，很少有宏观方面的要求与规定。这就导致了我国现行采购法规不能保障政府采购单位有效执行物有所值采购原则。国办发文件《政府集中采购目录及标准》也只是对采购节能环保产品做出提示性要求，而不是强制性规定。

(二)公平效率兼顾与个体利益优先的矛盾。

这实际上也是我国政府采购单位内部需求与社会公共需求难以统一的矛盾。实行物有所值原则采购的国家在选择中标机构时，在不突破物有所值原则底线的情况下，往往会充分考虑社会经济、环境价值、商品性价等因素，并允许适当向环保型、中小型和少数民族企业等倾斜，鼓励打破由大企业集团独家提供政府采购商品的垄断格局，通过市场充分竞争促进社会公平效率。在目前预算体制下，我国政府采购单位在预算总额内首先考虑的主要是满足本单位需求与节约资金，很少考虑是否有利中个企业发展、是否有利市场培育和充分竞争。

(三)评估监督需要与内外实施不足的矛盾。

实行物有所值原则进行政府采购都会对该采购行为进行综合评估，评估采购是否最具经济优势和出价最低，而且还会对采购评估工作进行监督。如英国政府采购实行项目双重评估制度，就规定内部评估必须有第三方私人机构参与，外部评估由国家审计办公室负责。目前，我国对采购单位的采购活动进行评估监督，一般都是由各采购单位内设管理部门或是同系统上级主管部门承担，专门审计机构很少对采购单位采购情况进行评估监督。评估监督重点也仅限于是否满足本单位需求、是否存在腐败行为、节约资金情况等方面，很少有最具经济优势方面的评估监督。

(四)政府政策引导与采购自我决策的矛盾。

实行物有所值原则采购能更充分发挥政府采购的政策引导功能。政府在物有所所值采购原则下通过大客户的角色影响企业资本投资、技术创新、标准统一以及人力资源培训等，引导经济和社会发展。在我国，由于一级政府一级财政等行政管理体制影响，在预算总额内，采购什么、采购多少一般都由各级采购单位自行决定，在没达到规定限额标准的情况下向谁采购也由采购单位自主组织决定。由此，造成我国政府采购特别是基层政府采购单位分散、次数多、采购项目要求和标准不一或难以统一，不利于发挥政府采购的政策引导作用。

四、我国政府采购引入物有所值原则的几点建议

(一)加强制度建设，完善顶层设计。

以实现物有所值为目标，全面梳理现行政府采购法律制度，认真开展相关制度的修订完善等建设工作，确保政府采购法规制度体系与物有所值价值内涵相衔接，并相互协调统一。首先要在《政府采购法》、《招投标法》等政府采购上层法律中明确采购实行物有所值原则。其次要在政府采购相关条例、规章制度中按物有所值核心理念修改有关规定，明确监督、评估、机构、人员、信息等方面管理要求，实现物有所值价值内涵涵盖整个法律制度体系，确保政府采购最具经济优势和出价最低。第三要加强对政府采购单位在采购时要注重采购资金社会综合效益等方面的宏观要求与操作规定。如强制要求一定金额以上、重要项目采购必须引入第三方评估机构、强制采购节能环保产品等。

(二)实行信息公开，加强评估监督。

物有所值采购原则将赋予采购方更大的自由裁量权，在无法将权力全部关进制度笼子情况下，采购方有滥用权力的冲动。因此，必须进一步加大政府采购信息公开力度，强化政府采购评估、监督、考核机制，实现政府采购重要环节或重大事项都纳入社会公众或专门机构监督范围，确保社会公众或专门机构能有效评估监督物有所值原则是否落到实处，预防滥用资金。建议按行政区划设立政府采购专门评估监督机构或在目前国家审计机构内增设政府采购评估监督部门，对限额范围内的政府采购在合同授予前、合同授予及授予后进行评估监督；适时引入第三方评估机构，对政府采购单位的重大采购行为进行全程跟踪式评估监督；加强专门审计机构或政府采购单位内部审计部门审计人员的培训，增强审计人员判断采购是否物有所值的能力。

(三)注重政策引导，强化市场培育。

政府部门要及时公布政府采购商品和服务目录(工程项目根据核批情况按有关规定公开信息并采购)，通过大客户的角色影响企业资本投资、技术创新以及人力资源培训等，让生产商、供应商根据目录组织生产销售。政府部门可邀请市场参与产品或服务的标准制定，定期公开购买商品和服务质量标准，促进供应商、生产商统一服务或商品标准。政府可强制要求政府采购单位向未中标供应商通报招投标结果并说明未中标的原因，避免供应商再犯相同错误，提高其参与市场竞争的能力；可适当降低参加政府采购准入门槛，支持更多中小企业或机构参与竞争；加大奖励激励引导力度，对符合国家经济发展政策、能提供合适商品和服务的中小企业适当给予业务倾斜，促进其较快发展等。

(四)拓展采购集成，促进信息共享。

按行政区划或按行业种类，分全国、省、地市三级进行联合集成采购，集中交易量，以大规模采购所获得的折扣实现出价最低，并统筹考虑全国、省、地市的产业与经济发展等需要实现采购最具经济优势目标。同时，要考虑我国地域辽阔、地区经济发展不平衡、集中采购时间较长等缺点辅之以分散采购。在联合集成采购时应以保障行政效率为要求，不能片面集成采购。另外，可依托财政部《政府采购计划管理系统》构建政府采购信息共享平台，按区域、行业等分类增加系统信息数据抽取、归集、索引、查询功能。各采购单位导入系统的采购信息数据除包括采购项目名称、数量、单价、规格、供应商名称、地址、联系方式等信息外，还应增加政府采购单位、第三方机构或是专门审计机构评估监督情况等内容，以供其他政府采购单位按权限进行信息查询并参考利用。

(中国人民银行长沙中心支行，湖南长沙410005)