“十三五”时期，安徽农村土地流转的问题研究

胡文静

（中共安徽省直属机关工作委员会党校，合肥 230001）

所谓土地流转，是指农户拥有的土地经营权（使用权）的流转。即在土地承包经营权有效存在的前提条件下，农户可保留土地承包权，将土地经营权（使用权）流转给其他农户或经济组织。流转交易双方包括农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。目前农户流转土地经营权有转包、转让、租赁、互换、入股、其他合作等多种方式。具体来说，转包，是农户将全部或部分土地承包经营权转给农村集体经济组织内部的其他农户，自己仍保留土地承包权。目前，转包是安徽农村土地流转的主要形式。转让，是农村集体经济组织将荒山荒坡，通过公开拍卖的方式，转让给国家机关、企事业单位和集体经济组织搞农业开发。租赁，是指外出务工和经商的农户将自己的承包田按每亩收取一定租金或相应的农产品，租给种粮大户或其他经济组织，实行农业规模经营。互换，是指土地经营者为了集中连片或方便耕作，提高劳动生产率，将自己的承包地与他人调换。入股，是农户将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，自愿联合经营并从中分红。其他合作，即由享有农村土地承包经营权的农户和从事农业生产经营组织，为解决家庭承包经营土地零星分散、效益不高、市场信息不灵等问题，自愿联合，采取入股、委托代耕等方式进行土地统一规划、统一经营的农村互助性合作经济组织。目前，入股与合作安徽尚处探索阶段。

众所周知，安徽是农村改革的发源地，是农业大省，但却并不是农业强省。“十三五”期间，如何促进安徽农民增收，让农业成为真正的“第一产业”，必须要优化农村土地配置，“吃透”政策，守住土地流转的“底线”，促进土地有序流转，规模经营，完善农村土地流转制度就成为安徽强农富农的重中之重。随着2014年《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营意见》“大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权”及“三权分置”的出台，社会各界对农村土地流转的研究、试点渐多。2015年合肥井冈镇试点了“宅基地换住房，承包地换社保”，阜阳、滁州、芜湖等市实施了“股份+合作”模式，但“鞋子是否合脚，只有脚知道”。2016年下半年和2017年初，我们课题组在合肥、芜湖、滁州、阜阳等地的调查发现，农村土地流转在取得成效的同时，仍有不少地方的流转不合规，存在“非粮化”和“非农化”倾向并且缺少长效约束机制。比如有的投资者抱着投机心理，下乡伺机谋利；有的是地方政府片面追求高流转率，人为垒大户；还有个别地方随意损害农民利益，挫伤农民土地流转的积极性，亟待政府主管部门探寻解决之策。

一、安徽农村土地流转制度的改革现实状况

1.安徽农村土地流转的改革历程。早在20世纪90年代末，安徽合肥、滁州、芜湖、马鞍山等地市农村土地流转就由农户零星流转、自发流转，发展到如今的地方政府引导成片流转和逐步市场化有序流转，形成了“活跃期”“高潮期”“衰减期”“提质加速期”等四个高低起伏阶段。十八大以来，随着安徽农业机械化水平日益提高，“互联网+”农村电商快速发展，涌现了一批新型农业经营主体，土地流转进入了规模经营的“提速增效期”，出现了“三个集中”即土地加速向规模经营集中、人口加速向小城镇和美好新村社区集中、农业产业项目向园区集中。一些以家庭经营为基础、以新型经营主体为骨干、以社会化服务为支撑的新型农业经营体系渐具雏形，比如，滁州总投资达5亿元，一期工程已建成的意洋草莓博览园等特色设施农业，收效显著；以金山滴水、池河凯源和吴圩高埂等为代表的现代农业示范园，尤如雨后春笋蓬勃兴起，推动着安徽各地的土地流转及交易方式的重大变革。

2.近期安徽农村土地流转的发展态势。据安徽省农委数据显示，仅2016年的第四季度，全省通过转包、转让、租赁、互换、入股等方式进行的农村土地流转的面积就达13 805.48万亩。其中，耕地面积为6 760.90万亩，转出农户数1 426.99万户，转入农户数136.18万户。截至2017年初，安徽农村的土地流转率已过半，新型农业经营主体和返乡创业农民工等“田保姆”和“职业农民”已成为农村土地流转的主力军。随着2017年中央一号文件鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营，要求“加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力”，力促农民增收的政策密集出台，对促进安徽农村劳动力的转移，减少土地撂荒，扩大土地规模经营和连片种植起到了积极作用。目前，随着“互联网+土改”等农村新业态的发展，安徽农村的土地流转渐入“加速期”。

二、安徽农村土地流转存在的主要问题及分析

从我们实地调查看，农村土地流转要“流得动”，就要“流得对”，只有“流得稳”“流得顺”，才能“流出效益”，否则就可能引发土地流转纠纷、矛盾的频发。目前，安徽农村土地流转问题主要有以下方面。

1.部分农民流转土地的意愿低，致使流转不顺利。据我们调查，部分农民有顾虑、不愿土地流转的主因是害怕土地流转后，就失去国家无偿给予的社保。目前在安徽大多数进城农民工还不能享受市民待遇，只有回到农村，土地才是他们最后保障。尤其是老一代农民对土地流转积极性不高，如果大规模、长期（十年及以上）流转土地，他们担心未来生活、养老等将面临严峻挑战。

2.农民流转土地种粮效益不高，且经营风险频现。从实地走访看，农户土地流转到设施农业效益明显；小规模养殖业，大多有利润；搞大规模传统粮食种植的农户盈利较少，多数保本个别亏本。比如，定远县界牌集德胜经果林专业合作社承包800亩高岗旱地种植套数，目前已进入盛果期，效益明显，亩均获利3 000元以上；传统粮食种植，亩均利润只相当于经果林的1/10，若遇自然灾害，面积越大亏损越大。我们发现，农户受利益驱使，有逐渐退出粮食生产的发展趋势，国家若不进行调控，任其发展，将会威胁到粮食安全。

3.土地确权难，流转合同不规范，存在合同主体错位等多个问题。据省确权办统计，截至2016年10月，首批20个土地确权登记颁证试点县（区）共颁证322.9万本，占已测绘农户总数的99.7%；完成323.8万户农户资料归档，占已测绘农户总数的100%；第二批65个县(市、区)发证率达94.2%；第三批28个县（区）也按计划推进。目前，仍有少数荒山、荒地因权属难定而无法流转。另外，阜阳部分农村的土地流转合同存在主体错位、委托情况不明、流转形式混淆、合同性质不清等多项问题，如有的村签订的《农村土地承包经营权流转合同》当事人并不是承包农户，而是村委会或村民小组，承包户没签字；土地流转最重要的一方———承包户的权利义务合同中没有明确。

4.农业社会化服务体系不健全，涉农险种少，规模经营融资难。我们发现，农户在经营中常遇技术攻关、培训、良种选择等难题，急需农业社会化服务体系或中介组织做指导，但往往希望成泡影。具体来说，一是安徽农业社会化服务跟不上；二是县、乡两级政府缺乏对土地流转的社会化服务体系；三是以乡镇农经站为依托的农村土地流转服务平台，制度不完善，服务不到位；四是政府涉农险种少，理赔低。目前农业保险项目少、赔付低且运行不规范；五是惠农政策含金量不高，主要是“普惠式”的政策，缺乏“真金白银”；农业大户规模经营融资难，农业基础设施建设不达标，项目扶持资金难到位。

5.现行的土地流转法律制度较笼统，缺乏长效约束机制。一是我国土地承包的法律法规较抽象，可操作性不强，而农村的土地承包较复杂，涉及到村规民约，很难调解。二是农民的法律意识普遍偏低。比如，对本集体经济以外的人发包土地，都能签书面合同，完善手续；而在本集体经济内部却很少签书面合同，这使得发生纠纷后，权益受损方无法维护自己的合法权益。三是个别投资者抱有投机心态，土地流转有“非粮化”和“非农化”倾向。有地方政府片面追求高流转率，人为垒大户，致使农业投入短期化，不利于粮食安全。

三、“十三五”期间，解决安徽农村土地流转问题的对策建议

“十三五”期间，安徽要实现土地的有序流转，必须“吃透”政策，有足够的耐心，审慎稳妥推进，坚守“底线”，让农民增收，让土地经营者收益，到“十三五”末，农村土地流转才能初步呈现“五化”即规模化、主体多元化、用途现代化、管理规范化和农民收益最大化。

1.必须要解决好农村土地流转“三方”思想的问题。所谓“三方”的思想问题，即土地承包户、地方政府、农业经营大户的思想问题。要树立“大流转大发展、小流转小发展、不流转难发展”的农业规模经营理念，摒弃“不用也要占、占了不愿转、转也不放心”的小农意识，促进农民转变观念，主动适应土地流转大势。各级政府要加快土地承包经营权确权颁证，让农民吃下“定心丸”。今年中央一号文件强调要明晰农村基层组织权利义务，维护基层组织对承包地的发包、调整、收回等监管权能，确保土地在流转中“不改姓”。

2.要引导土地流转过程中的利益双方科学“算账”。我们认为，土地流转的最终目标是要实现农业增效、农民增收、经营者增利的“多赢”，地方政府要引导土地流转中相关利益方科学“算账”。农民种地收入和付出多少，自己最清楚。如果土地流转给他带来不必劳动就有与劳作等同或更高的收入，而且还可“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，他们自然愿意流转；如果地租过高或过低，则很难成功流转。土地经营大户们也要算好帐，法律规定农村土地不得改变土地性质和用途，怎样经营才有收益？如果只想投机，一看农业收益不好、亏钱就跑路，就会出纠纷、吃官司。所以，政府必须引导土地流转中的“流入”和“流出”方“精打细算”。

3.要解决流转农民“去”哪儿、经营户钱哪儿“来”及典型示范问题。首先说“去”，一是培训农民疏通城市打工路径；二是鼓励土地经营户吸纳流转土地农民就业，确保农民增收，农业增效。其次说“来”，农业是个靠天吃饭的行当，土地流转、规模经营需要巨大的人力物力财力。因此，农业经营大户急需地方政府给予财政扶持或金融支持。首先，加大财政扶持力度。对流转大户制定有效的奖补措施，对先进典型加大宣传、重点扶持。其次，扩大融资渠道，为发展前景好的农业大户提供融资帮助，探索将所流转的土地使用权作为贷款抵押担保的新路径。再次，动员农民以地入股，吸收城市企业、成功人士以投资、“认领”“包养”等方式参与规模经营项目。最后，做好典型示范。培育一批股份合作、租赁开发、产业化经营的各种流转示范，为广大农民提供看得见、摸得着的样板，激发农户参与土地流转的积极性。

4.强化土地流转的监管，提高门槛和风控能力，避免农民受损。一是健全准入、退出监管机制。地方政府要按“前期审查、中期评估、后期救济”的思路，把好土地受让方的准入关，对主体资质、能力、项目、土地用途和风险防范等进行审查备案，不能“捡到篮子里的都是菜”，不能正常履约的经营主体要坚决退出。二是建立规模控制制度。根据安徽实丘陵地貌特征，土地流转一般不宜超过1 000亩，提倡搞500亩左右的农业适度规模经营。三是建立流转价格引导机制。政府只能引导土地流转价格，不能代替流转双方做主。四是建立风险保证金或预付制度。避免农民利益受损。另外，政府部门还可以利用国家农业项目资金设立风险金，专门用以解决流转及经营纠纷。五是增加农保险种的试点、范围、提高赔付标准，引导经营户投保。

5.加快流转服务平台建设，定期发布市场信息，规范流转程序。一是建立以农业主管部门为主的公益性服务平台。比如以县农委牵头负责的规范统一的流转服务平台，定期公布全县的土地流转供求信息、流转政策的答疑解惑、流转合同样本、土地评估、各类农业经营主体的审核和批准等事项，规范农民土地流转程序，降低交易成本。二是成立由农机、农技、土地、气象、国土等部门组成的公益性组织，及时为各类新型农业经营主体提供各种无偿服务。三是建立各类市场化服务组织。合理的收费，为农业大户提供精准服务，尽量满足大户在生产、销售、储运过程中有关劳务、耕作、植保等相关需求。

6.健全安徽农村土地流转的长效机制，及时调处、仲裁土地纠纷。一要建立利益导向机制。建立农村土地价格评估体系，通过市场机制形成合理的转让价格，既体现土地价值，又有利于土地流转。可借鉴浙江等地经验，如对流出户连片50亩以上的每亩一次性奖励100元，100亩以上的一次性奖励200元，以此类推。二要健全政府引导机制。比如，县级政府可在农业部门建立土地流转服务办公室、乡镇可建立土地服务中心，村可设立信息员，负责发布土地流转信息，帮助签订合同，调解矛盾纠纷等。三要建立调处仲裁机制。建立健全“乡村调解、县级仲裁、司法保障”的三级土地流转调处和仲裁机制，对农民的土地纠纷，要及时调处、依法仲裁，促进土地依法有序流转。四要强化农业基层组织的职能，给予他们适当的经费补贴，提高乡村“两委”调处纠纷的积极性。在土地纠纷频繁的当下，我们认为应由县农委联合国土部门，成立调处土地流转纠纷的仲裁机构，依法解决。