运用新政调整供给侧缓解黄金周拥堵的对策分析

宋文雅

（陕西科技大学经济与管理学院，西安 710021）

从2012年“十一国庆黄金周”开始，我国对高速公路施行七座以下小客车免费通行政策。这一基于民生而出台的惠民政策，在几年实践中却造成了严重的交通隐患。尤其最近几年，表现在巨大车流量激增，交通严重拥堵；交通事故频发，伴随人员伤亡。针对免费新政的种种弊端，今年8月，《交通运输部关于推进供给侧结构性改革促进物流业“降本增效”的若干意见》（以下简称《若干意见》），修订《收费公路管理条例》。在《若干意见》中，交通部首次提出探索高速公路分时段差异化收费，该政策实质上是改革不同收费通行的时段供给，突出了价格杠杆机制对分流交通，缓解拥堵的作用。但政策对解决黄金周小客车免费通行产生弊端的实践性和操作性还有待分析。本文在剖析我国高速公路免费通行供给侧问题后，将梳理新加坡的收费治理经验，对《若干意见》将要落实的具体措施和可行性方案，提出自己的建议性构想，以供决策部门参考。

我国早期为克服国家财政困难，促进公路建设发展，高速公路建设主要是“借贷修路，收费还贷”，此模式虽解决了投资问题，却带来了免费通行供给过少，高速公路通行带来的福利与普通民众的期望有一定差异的新问题。为此，国家做过很多政策调整，以增加惠民措施，“黄金周”小汽车免费通行就是其中之一。

1.2012 年重大节日免费通行供给政策分析。2012年8月，国务院下发重大节假日（春节、清明节、劳动节、国庆节）免收七座及以下小型客车通行费的政策方案。免费新政的出台，缓解了“收费还贷”公路建设模式的舆论重压，提高了公民的出行热情，节省百姓出行费用，增加了免费通行的供给，带动了旅游经济的发展。然而，免费新政的实施也带来了一系列问题，给利民惠民打上了不少的折扣。第一，我国高速公路的修建模式是公司运营，并非完全的市场经济模式，免费新政运用一纸“红头文件”强硬地进行节假日免费通行，对高速公路运营公司有失偏颇。形成“政府惠民，公司埋单”“小汽车主受惠、公路公司受损”“旅游经济发展、高速经营萎缩”的不平衡发展局面，影响了高速公路上市公司的业绩，冷却民间、境外资本的投资热情。第二，“节假日免费的小汽车通行午餐”造成严重的交通拥堵，高速公路车流停滞以及存在巨大的交通安全隐患。实际上，免费通行过滤掉了价格杠杆对市场的调控功能，节假日期间的高速公路是稀缺经济资源，免费通行诱发了高峰时段的蜂拥式出行。第三，对一部分带薪休假很少的企业员工等公民而言，由于节假日免费时段的供给不足，稀有的节假日出行变为无法选择的刚性出行。一些地方限时免费更造成了严峻的安全问题，一部分车流为了免费滞留于高速路，另一部分车流为了免费需要加快行驶出高速。同时，高速公路虽然免费，但一些收费口仍要拿卡，造成车辆滞留交通拥堵，收费口成为“停车场”。

2.五年来免费通行政策的实践效果简析。从2012年8月小客车节假日免费通行政策到今年8月交通部提出《若干意见》的五年来，私家车拥有量高速增长。社会公民活动范围扩大、出行旅游走亲访友快捷方便舒适、休闲已从过去生活的奢侈品变为今天生活的必需品，人们更加重视休闲的质量，对经济发展带来新的活力。但每年“黄金周”从开始到结束，高速公路的拥挤已是惨不忍睹，其中原因值得深思。第一，道路通行能力供给与道路使用需求的不平衡。高速公路建设周期长是短期内无法快速增加的稀有资源，与生产快捷的小汽车拥有量迅猛发展所带来的公路使用需求无法形成均衡；在供给无法满足需求的状态下，拥挤必然产生。第二，“黄金周”免费出行的供给政策形成短期道路使用刚性需求。在有限的时段内提供免费通行的惠民政策，对于假期较少无法选择出行时间的大部分企业职工和公务人员，必然充分利用这一政策，形成了集中出行和同时返回的短期道路使用刚性需求，形成急需解决的道路拥挤和随之而来的不安全隐患。

一、我国高速公路免费通行供给侧剖析

3.2016 年分时段差异化收费供给侧改革政策探讨。面对“黄金周”小汽车免费通行的政策及其实践结果，今年8月交通部为完善公路收费管理条例，对其依法监督严格执法，提出《若干意见》，并明确指出，要探索在我国高速公路分时段差异化收费政策。这一政策的出台极有必然性也有合理性。第一，“黄金周”免费通行实践结果呼唤分时段差异化收费政策出台。纵观五年来交通运输部对“黄金周”免费通行政策产生的出行车辆统计数据和“黄金周”期间各地的道路拥挤报道资料，面对这些与政策初衷不符的负面影响，必须改变免费通行的供给政策，调整供给侧来破解困境。对于同时出行和集体回归的高峰时段需要合理收费，以达到“削峰填谷”减少拥堵的效果。第二，时段差异化收费政策是完善“黄金周”免费通行政策的理论。政府首次提出对高速公路推进供给侧结构性改革政策，若采用时段差异化收费手段，对“黄金周”车辆拥挤可谓“及时雨”，可充分利用这个政策给出的宽度和广度，依据价格杠杆机制，调整免费通行的道路使用供给时段，以改变供给侧结构改革减少同时出行、整体回归造成的车辆拥挤以及其他安全隐患。第三，分时段差异化收费对解决“黄金周”的拥挤具有指导意义。交通部为解决“黄金周”期间社会普遍关切的“公路畅，负担轻”这个重大民生问题，由《若干意见》做出了回应。该意见既有一般意义上的预示着运用价格杠杆，改革国庆节等“黄金周”小汽车免费通行供给量的结构调整，放大有效供给，提高社会福利，充分利用稀缺资源，将惠民政策真正落到实处，也对重大节假日特别是国庆节等“黄金周”小汽车免费通行的供给侧有前瞻性的指导意义。第四，时段差异化收费政策是调整免费通行的供给侧改革措施。基于价格杠杆理论的高速公路管理是分时段差异化收费的本质，分时段差异化收费实际上是在运用价格机制，根据道路交通量来调整供给量，具有供给侧改革的内涵。车辆通行高峰期高收费，通行低谷期低收费或者免费，以确保车辆通行舒畅，减少拥堵。

高速公路虽是公司化运作，但也是一项基础设施，属于公共资源，如何使其高效运作还需进一步探究。分时段差异化收费政策的实践是，利用市场机制合理配置稀缺的高速公路资源通畅车辆出行。交通部积极提出这项政策是值得肯定的。

二、分时段差异化收费调整供给侧缓解“黄金周”拥挤的对策建议

交通部《若干意见》对高速公路分时段差异化收费管理和监督执法，实际上是运用价格机制，根据道路交通量来调整供给量，具有供给侧改革的实质，缓解“黄金周”小汽车免费通行产生的拥挤具有指导意义。基于此，应该在交通部《若干意见》的指导下，合理利用价格机制，推进高速公路免费使用供给侧的改革，采取切实可行的收费政策缓解“黄金周”的拥堵。可以从收费标准（考虑收费时间、收费地段、收费对象）、收费监管、收费手段、政策宣传四个方面采取必要的对策。

1.制定切实合理的分时段差异化收费标准调整供给侧。第一，运用价格机制确定切实合理的分时段差异化收费标准。具体就是结合“黄金周”小汽车免费通行以来产生的车辆通行统计数据，对拥堵高峰时段采取收费，以缓解拥堵。收费标准可参考一般时间的收费标准制定的过程和原理进行，目的是“削峰填谷”，使交通量平缓，减少拥堵，既增加节假日高速公路的使用效率，也促进稀缺资源的有效利用提高社会福利。第二，设计分时段差异化收费时要充分考虑“降本增效”。社会公众对我国高速公路收费乱象诟病很多，在具体落实《若干意见》时应把社会公民利益放在首位。具体来说，可以小幅上调或维持不变现有车流量高峰期收费水平，低峰期大幅下调，减少道路使用者的整体出行成本。第三，对利益受损者进行合理补偿。将高峰时段多于平时收费标准的资金用于修建交通通行道路或者用来改善道路设施的服务水平，缓解交通压力，对多征收的车辆进行补偿。第四，选择合理的路段实行差异化分时段收费。结合“黄金周”小汽车免费通行以来产生的车辆通行统计数据，对拥堵高峰道路区间采取收费，采取分时段差异化地点可影响重大的瓶颈地段以及交通繁忙的拥堵地段。增加低峰期的通行供给，减少高峰期的通行量，以缓解拥挤。第五，增加免费时段高速供给量。“免费新政”的覆盖面要更广泛要惠及到国民寄予浓厚感情的节假日，如端午节、中秋节寄托人们思乡之情的节日免收高速通行费，在正向的社会舆论中开展后续工作。

2.加强分时段差异化收费管理和监督执法。对于“黄金周”小汽车实行分时段差异化收费，必须对收费信息透明，管理科学合理；监督到位，既要防止乱收费，还要对费用的使用有合理合规的监管制度流程。

3.完善分时段差异化收费手段，提高车辆通行效率。目前世界上最先进的智能交通收费系统ETC通道，对高速公路或交通繁忙的桥隧环境使用可减少收费时间，提高车辆通行效率，建设先进的道路收费系统是解决分时段差异化收费缓解交通拥堵关键手段。

4.做好分时段差异化收费的宣传工作。既让道路使用者理解何时、何地、按照何标准收取通行费，还要知道分时段差异化收费的目的，已取得资源提供者和使用者的共鸣，更要使社会居民明白，在原来“黄金周”免费通行时间会有分时段差异化收费，目的是缓解交通拥堵。

[1]谷文杰.高速免费背后的民意蜕变[J].中国公路，2013，(3)：24.

[2]冀旭华.“堵”出来的免费话题[J].中国金融家，2012，(10)：144-145.

[3]李彪.交通部首提高速公路分时段差异化收费[N].每日经济新闻，2016-08-16.

[4]李洪波.破解城市道路交通拥堵的实践——新加坡道路交通管理的价格机制运用措施[J].市场经济与价格，2014，(12)：55-57.

[5]张毅彬.通过型城市主干道分时段拥挤收费费率研究[D].上海：同济大学，2008.

[6]蔡文嘉.我国高速公路收费问题的政府治理研究[D].大连：东北财经大学，2011.

[7]冯海宁.高速公路差异化收费要算大帐[N].法制日报，2016-08-17.