支持联盟框架下我国“全面二孩”生育政策的形成过程分析

摘要：“全面二孩”政策由中共十八届五中全会于2015年10月29日正式提出，如今该政策已在我国实施近三年。支持联盟框架是保罗·撒巴蒂尔和漢克·简金斯—史密斯提出的政策过程理论，它是一种十分流行的公共政策模型，支持联盟框架强调政策参与者的参与性。本文在支持联盟框架的支持下，分析“全面二孩”政策的形成过程以及在形成过程中支持联盟的信仰系统的变化，最终促成“全面二孩”政策的形成原因。

关键词：支持联盟框架 全面二孩 生育政策 信仰系统

一、文献综述

目前，在政策和社会舆论导向影响下，有关“全面二孩”政策形成过程的研究成果数量逐年上升，这说明“全面二孩”政策吸引了学者和专家进行相关探讨。目前，比较具有代表性的文献有：张韵的《“全面二孩”政策对女性职业发展的影响及其因应之策》、崔霞的《论我国 生育政策的变迁与发展》、原新的《我国生育政策演进与人口均衡发展——从独生子女政策到全面二孩政策的思考》等。

其中，崔霞在《论我国生育政策的变迁与发展》中认为：我国的生育政策在人口出生率和社会发展水平影响经历了从计划生育到单独二孩再到全面二孩的过程。[1]原新在《我国生育政策演进与人口均衡发展——从独生子女政策到全面二孩政策的思考》则指出：全面二孩政策可以解决当下的几个社会问题：第一，提高人口出生率；第二，虽然我国人口老龄化趋势已不可避免，但是该政策有利于使人口老龄化问题得到缓解；第三，延缓劳动力减少的速度；第四，促进人口出生性别比下降，从而改善我国性别比例失衡状况。[2]

二、问题提出

在研究我国公共政策时，生育政策问题是不容忽视的部分。它是一种准则，通常用于规范育龄夫妇生育行为，并且由国家制定。自1955年起，我国对生育政策的制定和实施已经引起一定程度的重视。从改革开放到今天，我国的生育政策已经经历了从严格的计划生育政策到逐步放开的单独二孩政策再到如今更为放开的全面二孩政策的变化过程。后者之于前者具有相当大的差异性。“单独二孩”适用于一方为独生子女的夫妇；“全面二孩”适用于所有夫妇。其不同的政策背景在生育政策的变迁过程中发挥了决定性作用。自1949年新中国成立后，由于战乱结束且社会相对稳定，人们的生育意愿也随之提高，当时国家实施宽松的生育政策，不仅不限制反而鼓励生育；而在1955年，第一次人口普查显示我国人口增长过快，可能不利于同时期的社会发展，国家曾提出“适当节制生育”，但当时并没有具体的政策，因此，该主张也并未很好地落实；1979年1月，独生子女政策正式开始实施；随后，中国人口总数和人口增长率均呈锐减趋势，直到2010年，我国的各项调查均显示我国老龄化现象日趋严重，青壮年劳动力连年减少，社会结构出现扭曲；至此，国家对生育政策进行调整，适当放宽生育要求，2014年1月，我国各省陆续实施“单独二孩”政策，直至2015年10月，“全面二孩”政策正式提出。从“全面二孩”的提出到开始实施总共经历了1年的时间。我们有必要更进一步地研究和探讨“全面二孩”政策的形成过程。

因此，本文旨在支持联盟框架支持下，通过分析 “全面二孩”制定过程中支持联盟的子系统的互动、外部变量以及改变政策信仰的政策取向学习，从中归纳出影响“全面二孩”政策制定的不同因素。

三、过程分析与探讨

（一）理论基础

支持联盟框架由萨巴蒂尔和简金斯—史密斯出于代替原来存在不足理论的原因提出，支持联盟框架重视支持联盟之间的互动作用，每一个支持联盟都是由来自政策子系统里面不同组织的行为者组成，共同的政策信仰是每个支持联盟存在的基础。另外，政策变迁的影响因素不仅包括子系统的内部斗争，外部变量也在很大程度上影响一个政策的变迁。本文将基于萨巴蒂尔和简金斯—史密斯的支持联盟框架对“全面二孩”政策的形成过程进行研究。

（二）支持联盟框架下“全面二孩“政策的联盟信仰系统

在支持联盟框架的视角下，统一的信仰系统则是处于同一联盟的基本前提。因此，信仰系统的差异将对联盟的归属起到决定性作用。不同的信仰也将构成对同一政策的不同解读并产生不同立场。我们有必要分析政策子系统中不同联盟的信仰系统。

1.支持“全面二孩”政策的联盟信仰系统

支持“全面二孩”政策的联盟认为：实施“全面二孩”政策具有必要性。该政策是解决我国一系列社会问题的有力工具。它具有促进社会和谐的作用。第一，“全面二孩”政策有利于调整目前我国性别比例失衡的现状；第二，“全面二孩”有助于延缓我国老龄化进程；第三，“全面二孩”政策有利于使劳动力数量和结构更合理。以上观点均源于制定政策的主体，即管理层或专家。这类联盟通常基于整个社会的视角下来判断一个政策的价值。

还有人认为，“二孩”政策有利于拉动经济增长，如：母婴产品、童装等产业。这类联盟通常包括企业和一些专家和部分管理层。

最后，也有人认为，“全面二孩”政策有利于对子女的教育和解决家庭矛盾。这种观点通常来自于政策实施对象及其家庭成员。老人认为该政策可减少孤独，改善家庭结构。

2.反对“全面二孩”政策的联盟信仰系统

反对“全面二孩”政策的联盟认为：女性将是“全面二孩”政策实施后所带来的结果的主要承担者。“全面二孩”政策的实施将为女性带来更大压力。第一，许多产妇属于高龄产妇，对于其自身身体状况和安全都是极具风险的；第二，孕育一个新生儿的时间花费较长，对于正拥有理想工作的女性来说是一个很艰难的选择；第三，对于经济条件有限的家庭，“二孩”将增加经济负担。第四，女性的压力将使就业性别歧视进一步恶化。

3.中间态度核心信仰

在有关“全面二孩”政策的讨论中，也有人看到了该政策可能面临的种种危机，并采取保留的态度。他们认为，“全面二孩”政策具有实施必要性，但现在并不是最佳时机。这类人采取了观望状态处于中立态度。

（三）政策信仰的改变

支持联盟框架认为，政策变迁的重要影响因素之一是政策取向的学习。

1.部分支持联盟的转变

迄今为止，“全面二孩”政策已满一周年。然而，据今年年初调查数据显示，我国超出一半（约53.3%）的家庭表示不愿在生育“二孩”，同时，明确表示有生育医院的家庭仅占20.5%。在调查中，大部分家庭的理由是“没有人带孩子”、“生活成本高”以及“产妇风险大”这说明上文提及反对联盟的信仰逐渐影响部分持支持观点的联盟成员，另外，部分专家和管理层意识到：女性也是整个劳动力市场的重要组成部分。但就业性别歧视已成为不争的事实，而“全面二孩”政策将使劳动力市场中的性别歧视状况进一步恶化。基于以上观点，部分支持态度联盟对“全面二孩”政策有了新的认知，进而转变其信仰。

2.中间态度联盟的转变

在对于“全面二孩”政策越来越激烈的讨论中，曾经持中立观点的联盟意识到“全面二孩”政策在目前的实施中，并没有带来出生率的大幅改变，另外，政策实施对象对于政策的实施也没有表现太过积极的态度。此外，“全面二孩”政策对于老龄化和劳动力数量减少并不会起到立竿见影的作用，仅仅会在几十年后起到延缓的作用。所以，中间态度联盟开始倾向于反对联盟。

（四）外部变量的影响

1.经济环境的变迁

如今，经济的发展不仅为人们带来高水平的收入，也带来了日益上涨的物价，进而导致生活成本的提高。不少家庭不能适应“全面二孩”所带来的新的家庭结构，“经济成本”是影响“全面二孩”政策的實施的重要因素之一。

2.公共服务生平的影响

截至2017年1月，“全面二孩”政策已经实施一周年，据调查：在明确表示不愿生育“二孩”的家庭的中，80%的家庭认为对“全面二孩”的考虑因素应该放在“孩子入园、升学的情况”、“婴幼儿用品质量”、“生活环境质量”和“儿童就医保障”的层面上，这说明除经济因素以外，在人们对于该政策实施的关注点还在于生育“二孩”后孩子所享有的公共服务水平。

3.社会背景的结果

如今处于生育阶段的人群大都集中于1985年至1995年出生的年轻人，而这类群体大多数属于前一辈所生育的独生子女，他们不仅需要独自履行赡养双方父母的义务，还要负责抚养自己的孩子。对于劳动力短缺的今天，年轻女性在全职太太与上班族之间选择后者的却占大多数，因此，在社会背景下，生育二孩会在一定程度上增加这类群体的经济与精神压力，从而对是否生育二孩的决定产生影响。

四、结语

通过上文对“全面二孩”政策的探讨，我们可以得知，在该政策的实施过程中，主要存在着以管理层和部分专家形成的持支持态度的联盟和持反对态度的以实施对象为主体的反对联盟。最终反对联盟的影响力相较于支持态度联盟更大。这些联盟围绕实行“全面二孩”政策对国家和家庭以及个人的影响等核心信仰，进行了1年多的争论，使联盟保持相对稳定的状态。如前所述，影响“全面二孩”政策实施的因素有管理层和专家的观点、实施对象的支持程度以及客观条件的制约。由此可见，政策在形成和实施过程中，我们既要注意外部变量带来的影响，同时，各联盟之间的跨联盟学习和信仰改变也是不容忽视的重要因素。

注释：

[1]崔霞：《论我国生育政策的变迁与发展》，经济研究导刊， 2016年，第18期。

[2]原新：《我国生育政策演进与人口均衡发展——从独生子女政策到全面二孩政策的思考》，人口学刊，2016年，第5期。

参考文献：

[1]（美）保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论（ 彭宗超、钟开斌等译）[M].生活·读书·新知三联书店，2004.

[2]崔霞.论我国生育政策的变迁与发展[J].经济研究导刊，2016，（18）：46-49.

[3]胡仪美.全面放开二孩——中国人口政策的变迁[J].市场周刊：理论研究，2016，（03）：81-83.

（作者简介：刘梦泽，浙江工商大学，行政管理专业在读研究生。）