省会城市的非省会城市功能识别与疏解研究
——以成都市为例

2018-12-06 07:05郭帅新

西华大学学报（哲学社会科学版） 2018年6期

郭帅新

（1.四川大学经济学院；2.四川大学产业发展与经济政策研究所四川成都 610064）

我国多数省会城市相继出现“大城市病”问题，尤其是单极核中心的省会城市，这些城市负担的非省会城市功能过多，使得省会城市出现交通拥挤、住房短缺、公共服务紧张、宜居度下降、省会行政效率降低等诸多问题，疏解非省会城市功能是解决过度拥挤问题的关键。省会城市作为“大城市病”问题较为严重的城市，承担着带动全省发展的重任，因此必须优化城市发展的模式，以增强城市综合承载力和提高城市宜居度为重要的方向，更好地带动省域经济社会全面发展。优化省会城市功能和疏解非核心功能，在我国许多省份已逐渐实施或加快规划研究，但在单极核中心的省会城市中尤为迫切。因此，识别非省会城市功能，探究疏解非省会城市功能的路径，是省会城市功能优化的重点。

面对省会城市功能过载的基本现实，我国许多省会城市从政府角度主动作为，通过迁移行政中心的措施，推进省会城市中心城区的功能疏解与优化，如北京市党政机关由中心城区迁至副中心通州区，河南省政府从郑州市中心城区迁移至郑东新区，安徽省省级党政机关迁移至湖滨新区，江西省省级党政机关迁移至赣江对面的红谷滩以及昆明市政府迁移至呈贡新区等。同时，省会城市也在逐步推进中心城区的优化提升，疏解过剩产业和人口，加强基础设施建设，引导城市发展向多极点、郊区化、协调化方向推进。这些省会城市在城市功能优化和减轻“大城市病”问题的诸多战略性措施表明，省会城市在积极主动为城市功能的过度集聚问题而“减压”。

从我国这些省会城市功能优化的实践来看，以省会城市非核心功能有机疏解出中心城区，带动省会城市中心城区和毗邻区县的空间格局优化，以突显省会城市核心功能的运作效果，是当前省会城市功能优化的重要依托路径。在北京“非首都功能”疏解的背景下，省会城市的“非省会城市功能”问题研究也呼之欲出。本文选取成都市作为研究对象，主要是由于成都市作为单极核中心的省会城市，具有过高的省内首位度和过度集聚的城市功能，其存在非省会城市功能的问题较为明显，省级政府和省会城市政府在推进省会城市功能优化中做出了诸多努力，且取得了一定的效果。因此，分析与探讨成都市非省会城市功能，对我国的省会城市功能的优化研究具有典型代表意义。

一、省会城市的非省会城市功能的概念界定与基本内涵

城市功能是指城市在国家或区域的政治、经济、文化等各个领域的活动中所起的作用和承担的分工［1］。省会城市的省会城市功能和非省会城市功能目前在国内尚未有明确定义，但省会城市作为一类较为特殊的城市，可以借鉴目前的城市功能研究和非首都功能研究的成果，对其界定与论述。

（一）省会城市的非省会城市功能的概念界定

省会城市作为省一级党政机关所在地，不仅要具备一般城市所必需的功能，还要具备省级行政管理中心的特殊功能。因此，省会城市功能可以围绕省级行政中心的作用来界定，即为确保省级政治、行政机关高效运行所必须具备的、由省会所在城市提供的各种软硬件条件，这些条件是省会城市作为省级行政中心发挥其行政管理功能的必然要求。因此，省会城市功能可以认为是，为保证省级行政管理功能高效运作，维持省级行政中心地位所必需的服务功能以及相关配套功能，这种功能通常是多种城市功能集聚于一体的综合型城市功能。

省会城市的非省会城市功能是相较于省会城市功能的概念，属于省会城市的城市功能体系的内容，是指对省会城市功能定位无直接明显影响、对省会城市行政效率产生冲突的非核心城市功能，与省会城市功能共同组成省会城市的城市功能体系。因此，非省会城市功能可以界定为：非省会城市功能属于省会城市的非核心城市功能，它既不直接服务和配套于省会城市的行政中心功能，又对省会城市功能发挥和城市功能定位无直接促进作用，有时甚至还有负面作用。可以说，非省会城市功能在省会城市的整个城市功能体系中居于附属地位，是省会城市发展中非必需的一类城市功能。

（二）省会城市的非省会城市功能的基本内涵

本文从省会城市的城市功能体系出发，以省会城市内涵为依据，探讨非省会城市功能的概念、范畴、演变历程、非省会城市功能对省会城市的发展影响等方面的内涵。

第一，从概念上看，非省会城市功能是省会城市功能体系下的一类城市职能，是相较于省会城市功能而言的一个概念；第二，从范畴上看，非省会城市功能与省会城市非核心功能不完全是同一内容，非省会城市功能隶属于省会城市非核心功能，非省会城市功能与服务于行政中心功能的城市功能之和，可以统称为省会城市非核心功能；第三，从演变历程来看，非省会城市功能并非一成不变，而是会随着省会城市功能的定位和发展形势变化而变化，即非省会城市功能与省会城市功能呈现出相互演进的过程；第四，从影响来看，非省会城市功能对省会城市的发展作用并非完全负面，但对省会城市的行政管理效率和全省辐射带动极核作用的发挥却有着间接负面的影响，对省会城市的长远发展定位也有着直接或间接的影响。

二、成都市城市发展基本现状分析

成都市是四川省省会，也是国家布局在西部地区的重要中心城市，2017年GDP达13889.4亿元，位列副省级省会城市第2位，仅次于广州，经济实力强劲。2016年5月，国家正式发布的《成渝城市群发展规划》提出，成都市以建设国家中心城市为目标，增强成都西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能［2］。作为典型的省内单极核中心省会城市，成都市实现了省内多功能的高度集聚，却也使得中心城区过度膨胀，“大城市病”问题较为明显。

近年来，四川省和成都市都在致力于省会成都的创新发展，疏解成都市过剩人口和产业，促进省会经济与社会发展提质升级，优化城市职能结构。

（一）成都市集聚性情况分析

近年来，成都市凭借独有的发展资源，在城市自身发展不断加快的同时，也对周边地区和整个四川省产生了较强的“虹吸效应”，使得成都市各类功能不断集聚。

1.城市首位度常年维持在高位，且稳中有升

成都市在四川省域的经济和人口城市首位度呈现出逐年递增趋势（首位度变化情况见图1），尤其城市经济首位度在近两年都是超过6.5的过高水平①，成都市对四川省内城市的“虹吸效应”较为突出，且呈现出增长态势，因城市功能过度集聚而导致的“大城市病”问题也较为明显。

图1 成都市近八年首位度情况图

2.经济占比明显偏高，且逐年升高

通过数据分析可知（见图2），成都市“一城独大”的特征较为明显。从四川省全省来看，成都市GDP占比一直超过全省的三分之一，2017年更是达到37.56%，遥遥领先于其它城市；从成都平原城市群来看，成都市GDP占比接近60%，远超过其它七个城市之和。这表明成都市在四川省和成都平原城市群中的绝对核心地位。

图2 成都市近六年GDP占比情况

（二）成都市城区圈层化状况

成都近年来大力推进新区开发，以高新区、天府新区建设为重点，加强城市二三圈层倾斜力度，城市圈层之间的差距逐渐缩小，而各圈层的产业特色也在逐步增强。从图3可知，城市经济重心有向二三圈层转移的趋势。第一圈层GDP占比稳中有降，第二三圈层GDP占比则有小幅提高，尤其是第三圈层呈现出较明显的上升。但第一圈层GDP比重依然最大，超过其它两个圈层，这表明第一圈层在经济上仍占主导地位。

图3 2012—2016年成都市三圈层GDP占比情况

从图4、图5和图6可知，成都市三产业在三圈层之间的分布存在着明显的差异，各圈层之间的产业优势各有不同。从第一产业来看，第一产业在第一圈层占比稳步下降，且占比数值几乎可以忽略；而第三圈层占比则一直超过60%，且一直呈现出上升态势；第二圈层占比稳中有降，但占比一直超过30%。从第二产业来看，第二圈层占比最大，一直超过45%；第一圈层占比不大，但稳步下降；第三圈层则稳中有升，2016年更是超过22%。从第三产业来看，第一圈层集聚了绝大多数的第三产业GDP，始终超过50%，遥遥领先于其他两个圈层，由此表明第一圈层在服务业领域的绝对优势；第二圈层和第三圈层占比都相对稳定，第二圈层占比又明显高于第三圈层。总体来看，成都市三个圈层之间的发展差距较为明显：第一圈层的发达程度最高，第二圈层次之，第三圈层相较最差。因此，成都市城区的圈层化结构仍较为突出，一圈层的城市功能往二三圈层疏解，也就存在较强的必要性与可行性。

图4 2012—2016年成都市三圈层第一产业GDP占比情况

图5 2012—2016年成都市三圈层第二产业GDP占比情况

图6 2012—2016年成都市三圈层第三产业GDP占比情况

（三）成都市城区综合承载力分析

成都市城区综合承载力情况是非省会城市功能识别的重要前提，需要对成都市城区的承载能力进行数据量化剖析，以得到城市功能健康度的依据。

1.综合承载力指标设计

在城市承载力判断的指标设计上，应重点考量资源环境、经济和社会方面的承载能力。对于省会城市这类大城市而言，各个方面的承载能力又要切合省会城市的性质，体现出省会城市在职能集聚方面对承载能力的影响。因此，在指标选取上，应对城市的自然环境、经济活动、社会活动等的承载能力进行细分。结合《中国城市统计年鉴》数据库中对城市指标的统计，本文选取各个类型下的承载力指标进行细化，力求客观反映出省会城市的承载力状况。

在指标权重设计上，首先对各个指标进行标准化处理②，对人口密度和城区单位面积GDP两个变量采取负向标准化，即对应成本型指标的处理方法，其他的17个变量采取正向标准化处理，即效益型公式处理方法［3］。

本文选取2013—2017年成都市统计年鉴和中国城市统计年鉴中的相关数据，运用熵值法对成都市的城市综合承载力指标权重进行计算。城市承载力评价指标设计结果如表1所示。

表1 成都市城市承载力评价指标表

2.综合承载力指标计算结果

在对城市指标的选取、指标权重设计的分析基础上，笔者对成都市的各个城市指标分值进行加总，进而得到各个年度的城市综合承载力值。由此，可以对近五年来成都市综合承载力状况进行分析比较，结果见图7。

图7 成都市2012—2016年城市综合承载力情况

从图7的数据指标看，2016年综合承载力值为0.482，整体值明显较低，表明成都市处于城市承载能力明显不高的阶段，表明当下城市功能过载的基本现状。因此，在现阶段，成都市的城区综合承载能力具有缺陷，这也是成都市城区过度膨胀与城市功能过载的结果。

从图7的数据指标趋势可知，从2012年到2016年，成都市综合承载力在0.294～0.513之间，呈现出平稳、水平低的趋势，尤其在2013年处于严重不足的状态。这显示出成都市近年来城市承载能力存在一定缺陷，这与近年来成都市推进城市扩张和产业经济转型发展有关。整体而言，成都市目前处于非健康状态，城市功能处于过载阶段，其非省会城市功能也较为明显。

三、成都市非省会城市功能识别分析

非省会城市功能识别方法的基本思路是要立足省会城市的基本现状和规划定位，运用定量与定性相结合的方法，在对省会城市的城市承载力量化和城市职能进行客观量化分析的基础上，结合省会城市功能的内在要求，并依据省会城市的城市功能定位，科学界定和识别出省会城市功能与非省会城市功能。

从非省会城市职能的存在性来说，可以认为非省会城市功能是省会城市的城市功能过度集聚和城市运作能力不足的结果。因此，非省会城市功能存在于城市功能过度集聚、城市运作效率明显不足的省会城市中。在非省会城市功能的判定路线上，首先确定非省会城市功能的存在性，再依据城市功能产业部门活动量化处理和省会城市功能整体定位，最后判断出省会城市功能和非省会城市功能，进而得到非省会城市功能相应的产业活动和社会活动类型及其载体。

（一）成都市城市功能的分类识别

在省会城市的城市职能识别方法上，本文借鉴并改进既有城市职能识别研究成果［4］，对省会城市的城市职能进行定量与定性分析，在定性基础上对省会城市职能进行定位，在定量基础上对城市职能进行客观分类识别。在数据选取上，选用《中国城市统计年鉴2016》中对各个城市经济与社会发展情况的统计数据。为保证对城市功能研究的准确性，采用的数据均为城市的市辖区数据。

1.分类方法与思路

成都市作为四川省会城市，需要分别以全国省会城市和四川省省内城市两个维度对成都市城市功能进行识别分析。为客观衡量城市规模状况，本文采用市辖区非农人口数据（即市辖区城镇单位就业人口第二产业和第三产业人口数之和）、城市建成区面积两大指标作为城市规模分类的主要参考依据。

在数据的处理上，则首先将三个数据分别进行Z-score标准化处理，再将标准化数据的乘积进行开方运算，即可得到城市规模指数。算式为：

其中，S代表城市规模综合指数，P代表标准处理化后的市辖区人口，A代表标准化处理后的建成区面积，M代表标准处理化后的城市市辖区GDP。

然后，运用SPSS软件对各个城市规模指数进行聚类分析，得到城市规模的分类结果。

2.省会城市的城市规模分类

鉴于我国省会城市基本情况和四川省省会——成都市的实际情况，本文将四大直辖市（北京、上海、天津和重庆）和广州市、拉萨市去除③，以确保数据处理结果更为符合成都市城市功能的实际。因此，本文最终选取25个省会城市，用SPSS软件对省会城市的市辖区GDP、市辖区非农就业人口、建成区面积进行系统聚类处理，得到三大规模等级聚类结果，并对各个规模等级进行命名，即特大省会城市、大省会城市和一般省会城市。规模分类结果见表2。

表2 我国省会城市规模聚类分组结果情况表

3.四川省省内地级及以上城市规模分类

四川省是典型的单极核心城市，省会成都市的城市规模和影响力远远超过省内其它任何城市。因此，考虑到城市功能识别的计算需要，去除四川省三个民族地区——阿坝州、凉山州和甘孜州（因地区特殊性，且无数据支撑），然后对成都市城市功能进行识别分类。

根据同样的操作步骤，得到城市规模分类结果，对各个规模等级进行命名，分为四组，即省内特大城市、省内城市、省内一般城市和省内较小城市。结果如表3所示。

表3 四川省地级及以上城市规模聚类分组情况表

续表3

（二）城市功能识别计算与处理过程

1.城市功能类别选取

在城市功能类别选取上，考虑到城市功能部门的相关性和数据的相对独立性，笔者对《中国城市统计年鉴》中的城市产业功能部门进行必要的合并和删减，并体现在命名上。具体处理如下：（1）考虑到城市功能中第一产业对城市职能活动的相关性小，删除第一产业（即农林牧渔业）城市功能部门［5］；（2）对关联性较大的城市功能部门进行必要的合并，并在命名上尽可能体现出城市功能在产业活动方面的综合性和完整性。

2.城市功能识别计算与处理

根据城市规模对城市进行初步分类，运用基于莫尔回归分析法的最小需求量法确认城市功能部分的基本比重［6］。根据对城市功能识别技术的分析，对11个城市产业功能部门进行数据处理，即选取每个功能部门下各个规模组的最小职工比重和中位数，运用EVIEWS软件进行OLS线性回归分析，进而得到该功能部门的拟合函数。需要指出的是，个别城市功能对应产业类型的拟合回归效果不佳，但这并不影响该功能部门的拟合函数的合理性。在此基础上，再用纳尔逊法对各个功能强度进行细化［7］，根据功能强度结果对城市功能进行分类，以此作为省会城市功能分析的基本依据。从算法上说，对城市每个功能活动基本部分的职工比重进行计算，计算出其算术平均值和标准差，再用城市功能活动比重与算术平均值做差，用差与标准差进行比值计算，即可求出该功能部门的功能强度值。

城市功能职能强度的计算算式如下：

其中，Q为功能强度值，xi为某城市功能部门比重，¯x为该城市功能部门比重算术平均值，sd为该城市功能部门比重标准差。

3.城市功能识别结果判定

（1）首要功能判定。选取城市功能组成中产业比重最大的城市功能类型，确定为省会城市的首要产业功能。

（2）功能细化判定。根据城市功能强度Q值的大小，进一步将城市功能细分为5个等级。城市职能分类标准见表4。

表4 城市功能分类标准表

（三）城市功能识别结果

根据前文中的识别计算与处理思路，运用莫尔拟合回归函数，计算出各个城市功能部门的职工最小需求比重，再用各个城市功能部门的比重与之相减，得到功能基本部分比重，非基本功能数据做归零处理；然后，对各个基本功能比重部分求出各规模组方差；最后，求出基本功能部分比重与各规模组方差的比值，即为城市功能强度，并归入相应的城市功能类别（见表5）。

表5 基于莫尔回归法的11城市功能部门回归拟合情况

运用以上方法，可求出全国省会城市的城市功能识别结果（见表6）和四川省内城市的城市功能识别结果（见表7）④。

表6 全国省会城市的城市功能状况识别结果表

从表6可以看出，我国省会城市的主导功能均为制造业或建筑房地产业，这两大产业功能均是典型的第二产业部类，显示出我国省会城市在主导城市功能上尚未完全转变为第三产业。从成都的城市功能情况来看，成都市的优势产业是建筑房地产业，但该产业部门并非是成都市基本功能产业部门，在同规模省会城市中不够突出；但是，成都市在现代产业功能部门上的发展优势较为明显，在教育科研业、城市管理服务业和文娱卫社会服务业功能上表现较为突出，是其基本功能对应的产业类型，而金融业、信息技术服务业功能处于缺失状态，成为成都市发展的相对短板。

表7 四川省地级及以上城市的城市功能状况识别结果

从表7可以看出，四川省内地级及以上城市中，城市的主导功能对应的产业也多为制造业或建筑房地产业，部分城市为城市管理服务业。从城市功能的识别结果看，省内城市在不同规模等级下，表现出较大的功能强度差异，这与城市的发展阶段和资源禀赋相关。

（四）成都市的非省会城市功能判定

成都市作为较为特殊的省会城市，在四川省内具有高首位度，且对整个西南乃至西部地区都有显著影响力，对其省会城市功能的判定不能局限于四川省的省会城市这一发展定位，要立足于四川省省会基本实际，在西南地区乃至全国范围内对成都市的城市功能定位进行合理界定。

1.判定思路

文章立足于城市发展定位，以成都市城市功能状况为基本依据，对成都市省会城市功能进行界定，进而科学判定非省会城市功能。基于成都市的城市功能定位，可以判定出成都市省会城市功能定位，具体情况分析见表8。

表8 成都市省会城市功能定位分析表

从四川省层面来看，成都市作为四川省省会，要充分担当起省会城市职责，为四川省党政领导机关、中央驻蓉机关和解放军驻蓉机构提供优质服务和环境保障，有效保障中央和四川省在成都开展的各项重大会议、活动，维护省会政治安全，保障各项政务活动安全、高效、有序运行［8］。成都市作为省内单极核中心城市，也是成都平原城市群和成渝城市群的核心城市，承担着引领四川省经济发展和产业转型升级的责任，对全省的整体发展也起着举足轻重的核心作用。因此，成都市在发展定位上，应以四川省省会城市地位出发，发挥好首位城市的作用，着眼于国家中心城市建设和区域性中心城市功能定位，体现出“五中心一枢纽”的特点，这也是其省会城市功能定位的基本依据之一。

2.判定结果分析

以表6和表7中成都市城市功能识别结果为基本依据，以表8中成都市省会城市功能判断结果为基础考量，进而从产业功能角度分析，得到成都市省会城市功能优化结果（见表9）和非省会城市功能的识别结果（见表10）。

表9 成都市省会城市功能优化分析表

表10 成都市非省会城市功能识别结果表

从表10的结果分析，整体上看，成都市非省会城市功能对应的产业类型包括了中心城区一般性制造业、传统性商贸业、城市采矿能源加工业以及核心功能的非核心环节产业部门等诸多方面的功能类型。

四、成都市非省会城市功能疏解思路分析

成都市非省会城市功能疏解，促使城市发展与其功能定位相符，减弱核心功能区在全市经济功能方面的绝对优势地位［9］。因此，要科学选取疏解的城市功能类型，合理选择功能疏解地区和承接区位，并合理协调各方利益关系，做好协作与对接。

（一）城市功能类型选取

非省会城市功能转移的功能类型选取，必须坚持提升行政管理功能运作效率的选取原则，以提高成都可持续性的发展。

以本文第三部分对成都市城市功能识别内容的分析与结论为基础，笔者认为成都市非省会城市功能的转移和疏解的类型包括了两大方面，即：不符合省会城市发展定位的非正面性城市功能活动部门，不利于省会城市功能（尤其是省会城市的省级行政管理）高效运作的负面性功能活动部门。这两方面的城市功能在成都市域层面具有特殊性和系统性，其类型包括了成都市城区（尤其是中心城区）的诸多产业功能类型。

因此，根据非省会城市功能对城市运作的影响，可以将成都市非省会城市功能疏解分为：转移性疏解和削弱性疏解，如表11所示。

表11 成都市非省会城市功能疏解类型

（二）疏解区位选择

成都市的非省会城市功能疏解具有一定程度的经济、社会和政治体制的敏感性，必须科学判定疏解区位和选择合理的承接区位，这样既能保证产业功能短期内不会对成都市经济、社会造成明显的影响，又能对成都大都市区的区域经济发展产生重要的推动作用。

从现实角度看，郊区化疏解和成都平原城市群内疏解两种疏解路径，都是成都市非省会城市功能疏解的重要区位选择。成都市非省会城市功能转移区位选择图示如图8所示。

图8 成都市非省会城市功能疏解区位图示

1.向成都郊区（县）和新区疏解的分析

推进非省会城市功能郊区化疏解，必须要逐步削弱成都市城市空间发展的向心集聚趋势，推进以郊区疏散化作为城市主要空间发展策略，通过引导城市地区空间格局变化的制度、战略、政策等规制，有效地顺应离心疏散的趋势不偏离正确的道路［10］。从城市功能转移的现实角度看，向邻近郊县和城市新区转移是成都市城市功能疏解的最优区位选择，既可以与中心城区形成呼应，又能不损害整个成都市的经济社会发展利益。随着成都市“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市发展战略规划的提出，成都市城市功能的分工逐步明确和特色逐步凸显，中心城区以旧城更新推进城市功能优化，新区和郊县开发以产业功能和社会功能承担为发展方向，这也为成都市非省会城市功能的转移提供了条件。

近年来，成都市的城区发展正在逐步突破圈层发展趋势，但是三圈层的城市格局尚未完全打破，三个圈层的城市功能和发展特点仍具有较明显差异，尤其是第二、三圈层的产业优势与基础有显著特色，具备产业功能转移的条件。因此，将第一圈层的部分城市功能向第二、第三圈层转移，形成三圈层间的产业功能流动，是成都市非省会城市功能转移的关键路径。成都市第二、三圈层对第一圈层的城市产业功能承接见表12。

表12 成都市非省会城市功能疏解的市内三圈层移动

2.在成都平原城市群内疏解的分析

成都平原城市群作为四川省的“龙头型”城市群，城市群内部围绕成都市为核心，已经初步形成了各具特色的城市产业体系。在转型升级发展的过程中，城市群协同发展为成都市的转型升级提供了条件，也为非省会城市功能转移提供了区位选择。

根据成都市以及四川省内各城市的城市功能识别结果，成都平原城市群各城市的优势产业功能多为传统第二产业，尤其是制造业，这些城市在产业上与成都市已经形成了较为明显的梯度，可以承接部分成都市可转移产业功能。立足于城市功能识别结果和城市发展定位，本文对成都平原城市群各城市的产业功能承接状况进行分析，以成都平原城市群为区位选择对象，对成都市非省会城市功能的城市功能转移进行分析，结果见表13。

表13 成都市非省会城市功能的城市群内部疏解分析

续表13

（三）疏解时序设计

对于成都市而言，推动非省会城市功能转移和疏解具有较强的复杂性和必要性，既要保证城市功能转移和疏解的科学性和渐进性，又要协调好各方利益，从根本上优化和提升成都市的省会城市功能，强化成都市对全省经济社会发展的辐射引领作用，促进省会城市功能高效运作。

1.近期：未来5年

未来五年，成都市应根据城市整体规划的要求，突出中心城区的文化创新、高端服务、金融证券等行业领域的功能，提升中心城区的公共服务性，围绕省会城市功能的支撑保障，疏解迫切性、过剩性的产业功能部门和社会功能，减少中心城区过度集聚的人口，减轻省会城市“大城市病”的问题程度。

以推进“中优”和“北改”为目标，重点对中心城区的一般性制造业、传统商贸市场以及运输场站等产业功能部门进行合理疏解，这一阶段的产业选择要重点针对高污染、高耗能、低附加值、劳动资源密集型的产业部门，要基本实现这些产业功能的疏解。同时，要以推进“东进”和“南拓”为目标，加强龙泉驿和简阳的建设开发力度，开拓以天府新区为主的成都南部区域，为成都市中心城区的城市功能转移和疏解创造区位条件。此外，四川省政府和成都市政府要针对非省会城市功能疏解的工作任务，根据这一阶段非省会城市功能疏解的经验和未来的任务重点，专门制定中长期城市功能疏解的具体方案，对中长期需疏解的产业功能部门和社会功能领域，做出较为详细的部署安排。如中心城区高校郊区化外迁、政府部门外迁等，要做好规划和前期准备。

2.中期：未来5—10年

未来五到十年这一阶段，应在前五年的基础上，对成都市的非省会城市功能疏解工作进行深度推进。这一阶段，重在对前期阶段的规划设计进行实践，疏解前期条件不成熟的产业类型，在中心城区疏解附加值较高、但不符合“五中心一枢纽”功能定位和省会行政中心地位的产业功能类型，尤其是一般性服务业、高端服务业的非核心产业部门，部分科技研发中心和总部经济部门等，这些城市功能对应产业类型的疏解可以推动省会城市功能的优化和突出。

同时，要对前期成都东部和南部区域进行重点建设，以中心城区的城市功能疏解，尤其是以产业功能转移为契机，带动这些重点开发区域的建设进度，完善城市新区与郊区县的产业功能配套，提高产业发展的承接基础和社会活动功能承载能力，以此更好地配套和服务于省会城市功能核心区。

在对城市发展的指导和引领过程中，省级政府部门和省会城市政府部门要做好顶层设计的分工协调，合理规划城区功能布局，加快建成新旧城区“双核联动、多极多点”的成都市整体空间布局，合理引导中心城区产业和人口向天府新区以及成都市二三圈层疏解，为非省会城市功能疏解创造运作环境。总的来讲，这一阶段是非省会城市功能疏解的关键时期，为最终实现成都市的省会城市功能提升和优化奠定重要基础。

3.远期：未来10—15年

成都市非省会城市功能转移的远期，要紧紧围绕建成“五中心一枢纽”功能定位和国家中心城市的目标，突出省会城市的核心功能。在产业功能部门疏解上，要重点推进前期和中期已做的准备工作，完成在传统产业疏解、公共部门外迁等方面的任务。在城市功能提升上，要基本完成“东进”和“南拓”、“中优”和“北改”的城市空间发展战略，形成中心城区和天府新区核心区两大发展极核，实现成都市城市功能多极点、多网络化空间布局，完成成都市非省会城市功能疏解和省会城市功能提升。同时，要在推进进程中逐步完善省会城市治理体系，构建非省会城市功能疏解的弹性机制，建成布局合理的省会城市功能支撑空间布局和运作系统，将城市运作体系机制化。

五、成都市非省会城市功能疏解的对策分析

对于成都市而言，推动非省会城市功能疏解具有较强的复杂性和必要性，既要保证城市功能疏解的科学性和渐进性，又要协调好各方利益。因此，要综合考量疏解区位、疏解内容、疏解时序、疏解方法和疏解配套等多方面，科学判定和合理疏解非省会城市功能，优化省会城市的城市功能体系。

（一）推进部分非省会城市功能郊区化疏解

对于成都市而言，郊区化发展趋势已经持续多年，中心城区毗邻的郊县和天府新区已经逐渐与中心城区融为一体，成为新的城市发展区域。通过优化成都市的非省会城市功能，要进一步拓展城市发展边界，坚持有机疏解与适度集聚相结合［11］，提升成都周边郊区和天府新区的发展地位，促进成都市多中心、多极点、网络化协调发展。在具体方向上，可以将中心城区承载的过多功能进行合理疏解，尤其是部分加工制造工厂、商贸市场、枢纽场站等进行郊区化转移，突出成都中心城区文化品牌和高端服务业定位，减轻老城区过度拥挤问题，提高中心城区的经济社会活动效率。

在非省会城市功能的郊区化转移和疏解上，成都市要立足于各区（市、县）的发展基础，主动将中心城区与郊区进行发展对接，确保产业功能疏解的准确性和科学性。同时，要实施倾斜化、差异化的城区发展政策，在土地政策、税收政策、落户政策等方面向天府新区、高新区及其他郊县城区倾斜，在住房供应、公共基础设施建设方面做好配套，以天府新区等城市新区和郊区为重点，承接中心城区人口和产业，增强成都市二三圈层城区和郊县的开发力度和产业、人口引进强度，以达到疏解成都中心城区非省会城市功能目的。

（二）推进成都平原城市群内部城市功能协作

成都市要以疏解非核心功能为导向，引导周边城市有序梯度承接，强化与周边城市的联系［12］，要积极推进成都市部分产业功能与德阳、绵阳、乐山等城市的协作，向这些城市适当疏解部分产业功能，以减轻成都市产业承载压力，推动各地产业优势分散化、差异化［13］。一方面，要主动与产业功能较为突出的地市做好功能对接，利用城市群内城市的协同关系，积极推进相应城市功能的转移与承接；另一方面，要积极做好利益协调，可以适当借鉴北京与曹妃甸的“飞地经济”合作模式［14］，在城市间做好经济利益关系的补偿与协作，确保合作城市间的产业功能发展与经济利益关系协调发展。

要重点利用成都平原经济区的“一核双轴”经济轴线功能（空间结构如图9所示），推动成都平原城市群城市功能深度协作。一要充分利用成德绵乐发展轴，以该轴线的成德绵乐高速公路、城际快速铁路等交通运输通道为依托，加强成都市与德阳、绵阳、乐山等城市在电子信息、装备制造、航空航天、科技服务、商贸物流等产业的协作，合理定位成都市产业功能定位，避免过度集聚。二要充分利用成渝发展轴，依托成渝高速公路和成渝高铁等交通运输通道，加强成都市与资阳、遂宁等城市的协作，在交通枢纽分担和先进制造业、现代服务业领域进行协作，规划和推动承接成都市产业功能。此外，还要利用成雅高速、成雅快铁等交通运输通道，加强成都与雅安的产业协作，推进成都市部分制造业、加工业等产业向雅安转移，以疏解成都市城区过剩产业功能部门和带动雅安产业经济提升。

图9 成都平原经济区“一核双轴”空间发展布局图

（三）推进部分省市级行政事业部门迁移

成都市近年来已经在推动中心城区内政府机关、科研院所、事业单位以及部分高校的外迁。比如，成都市政府迁移至高新区，中科院成都分院即将迁移至天府科学城，成都体育学院即将迁移至成都简阳。鉴于非省会城市功能转移的考虑，可以对行政与利益阻力相对较小的部分省市级行政事业部门外迁，减少中心城区非必需人口和用地，疏解行政中心职能下过度集聚的经济中心职能，重塑省会城市政治行政职能［15］。

从行政中心功能看，目前正在规划论证阶段中的四川省委省政府等省级党政机关迁移至高新区或天府新区，将既有中心城区用地置换出来，在原址基础上建设公共性建筑或者基础性设施，可以较大程度地解决省会城市功能运作效率不高的问题。这不仅直接疏解了省会城市中心城区非必需的省级党政机关的行政管理功能，有利于突出省级行政中心功能和提高运作效率，还可以很大程度上缓解成都市“大城市病”问题。

（四）科学渐进性推动产业功能部门疏解

以产业功能疏解带动成都市非省会城市功能的疏解，可以为成都市中心城区功能优化和空间功能布局提升提供基础性支撑。科学渐进性疏解成都市的非省会城市功能，就是要注重近期、中期、远期目标的协调与配合，体现非省会城市功能转移的渐进性与稳妥性。

要以近期、中期、远期三大阶段任务为主要导向，科学制定出成都市非省会城市功能疏解的规划，并配套出相应的政策条例。一方面，可以将成都市中心城区剩余的部分传统制造业、商贸市场、物流运输场站等产业逐步迁移或者淘汰，为中心城区高端集约型产业的发展提供充足空间支持。另一方面，根据部分产业如制造业、建筑业等传统第二产业对中心城区的重要程度，逐步将其疏解到城市郊区或者其它邻近城市，为成都市产业功能部门转型升级提供保障。

（五）打造“天府特色”绿色高效城市交通系统

近年来，成都市中心城区已经明显呈现出交通拥堵等“大城市病”问题，提高省会城市功能运作效率，必须要解决交通拥堵问题，科学治堵，打造高效的城市交通体系。一方面，要以建设国家中心城市为契机，构建网络化、多层次、高标准市域快速交通体系，完善市域快速高速路网络，构建高效互联道路体系，加密网络化市域快速路，实现市域“半小时”交通圈。另一方面，要加快完善城市轨道、地面公交、慢行网络，强化枢纽体系，在中心城区打造“环-放射”基础上的网络化快速城市轨道交通网。此外，还要在中心城区打造依托于“十六高二十五快”高快速路的一体化和网络化的路网体系，提升路网密度，提高道路交通承载力，确保道路畅通。从这些方面推进“天府特色”的成都市全域交通体系，减少中心城区拥堵和提升全域交通运输效率，为省会城市功能发挥提供交通保障。

注释：

① 成都市经济首位度、人口首位度的计算，采用近几年四川省统计年鉴中成都市、绵阳市和南充市的相关数据，在计算上采用首位城市GDP（人口数）与次位城市GDP（人口数）的比值算法，比值即首位度。

② 在熵值法的计算中，由于会出现ln（0）这种违反数学的情况，用极小值0.000000001即1E-09进行替换，这也是数据处理中一种比较通行的做法。

③ 广州市为我国当前的特大发达城市之一，与国内其他省会城市规模不具可比性；拉萨市为西藏自治区首府（省会），由于地处民族地区，城市规模和影响力较小，且在统计年鉴中大部分数据缺失。