我国创业投资企业所得税投资抵扣的法制发展与再发展

闫 海

(辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳110136)

创业投资企业的投资行为具有较强的正外部性，虽然创业投资企业的投资目的乃是获取高额的创业投资利润，但客观上有利于促进创新孵化、市场开拓、人才培养，也有助于一国科技进步、结构升级、扩大就业等。创业投资企业承担巨大的技术风险和市场风险，创业投资项目的成功率大约在20%～30%左右，但由此形成的新产品、新技术、新服务却可以被其他企业低成本效仿；因为不承担相应的技术风险和市场风险，效仿者会降低新产品、新服务的价格以增强自身竞争力，消费者福利得以增长而创业投资企业期待的超额利润难免落空。在宏观上，创业投资企业有力地推动了科技成果产业化进程。斯坦福大学国际研究所所长米勒指出，因为创业投资企业的参与和推动，原来需要20年的科学技术转化为生产力时间已经缩短至10年以下。[1]创业投资企业已经成为技术创新的助推器，有助于建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的国家技术创新体系，进而推动国民经济的结构优化、经济增长方式转变。然而，创业投资企业按照私人收益最大化原则决定自己的投资决策，创业投资收益外溢致使私人收益低于社会收益，相应地，创业投资企业的投资水平会低于社会最优的投资水平，以致创业投资供给不足。税收具有调控功能，各国为促进创业投资企业的健康发展，较为普遍地运用税收激励矫正创业投资企业所面临的市场失灵问题。国务院《关于印发实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006～2020年)〉若干配套政策的通知》(国发〔2006〕6号)明确规定，创业风险投资企业若是投资中小高新技术企业的，给予其系列税收优惠，包括其应纳税所得额按其投资额的一定比例予以抵扣。以此为起点，我国创业投资企业所得税投资抵扣政策经过十余年的发展而不断完善，但仍存较大的制度完善空间。

一、我国公司制创业投资企业所得税投资抵扣的法制发展

财政部、国家税务总局于2007年出台的《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》(财税〔2007〕第31号)规定对创业投资企业给予所得税投资抵扣，并且回溯至2016年1月1日起实施。财税〔2007〕第31号文规定，创业投资企业对于未上市中小高新技术企业予以股权投资，达2年以上的，可以对创业投资企业的应纳税所得额按投资额的70%加以抵扣；倘若当年应纳税所得额不足以抵扣，可在之后的纳税年度予以逐年的延续抵扣。上述所得税投资抵扣政策适用对投资主体和投资对象予以严格限定：(1)投资主体的登记备案要求。投资主体应当符合《创业投资企业管理暂行办法》经营范围的规定，工商登记名称应当符合专业性创业投资企业的属性，并且按照《创业投资企业管理暂行办法》条件和程序的规定完成备案手续，其投资运作符合有关规定。(2)投资对象应当为中小高新技术企业。高新技术企业的认定应当按照科技部、财政部、国家税务总局等有关规定执行。中小企业的认定标准为职工人数不超过500人、年销售额不超过2亿元、资产总额不超过2亿元。同时中小高新技术企业在投资抵扣当年，用于高新技术及其产品研究开发经费占企业销售额的5%以上，技术性收入与高新技术产品销售收入合并占企业总收入的60%以上。符合上述实体条件的创业投资企业应当按照有关文件的要求向主管税务机关提交享受投资抵扣税收优惠的申请，主管税务机关汇总审核创业投资企业的申请材料，在签署相关意见后，按照有关规定报上级主管机关，最后由国家和省级财政部门、税务部门会同有关部门审核后，公布享受此项税收优惠的具体创业投资企业名单。

2007年“两税合一”改革结束了双轨制。十届全国人大五次通过的《企业所得税法》第31条对创业投资企业的投资抵扣政策予以法制化。同年，《企业所得税法实施条例》第97条规定则根据财税〔2007〕第31号文对此予以具体化。根据《企业所得税法》及其实施条例，国家税务总局下发了《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》(国税发〔2009〕87号)，在延续财税〔2007〕第31号文基本规定的同时，又进行了以下调整：(1)增加外商投资创业企业为所得税投资抵扣主体。(2)投资对象删除关于当年研发费用及技术性收入与高新技术产品销售收入占比要求，而是比较含糊地表述为“财政部、国家税务总局规定的其他条件”。(3)更新高新技术企业认定的规范依据。(4)补充规定，中小企业接受创业投资之后，经认定符合高新技术企业标准的，应自其被认定为高新技术企业的年度起，计算创业投资企业的投资期限。在此期限内，即使企业规模超过中小企业标准，但仍符合高新技术企业标准的，不影响其享受有关税收优惠。(5)对投资抵扣的原审核公布管理改为资料备案管理。

二、我国非公司制创业投资企业所得税投资抵扣的法制发展

财税〔2007〕第31号文、国税发〔2009]87号文的所得税投资抵扣主体限为专业性法人创业投资企业，即为公司制创业投资企业。但是，有限合伙制、契约制等非公司制创业投资企业的本体不是企业所得税纳税主体，因此无法享受投资抵扣优惠，因组织形态不同而出现税负不平衡。

为了进一步贯彻落实国家鼓励科技创新的税收优惠政策，我国从2012年起在苏州工业园区、中关村国家自主创新示范区开始对有限合伙制创业投资企业的法人合伙人试行所得税投资抵扣政策。在此试行的基础上，财政部、国家税务总局于2015年出台了《关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》(财税〔2015〕116号)，将有限合伙制创业投资企业的法人合伙人企业所得税投资抵扣等税收政策在全国范围内予以实施。国家税务总局《关于有限合伙制创业投资企业法人合伙人企业所得税有关问题的公告》(2015年第81号)对此予以进一步明确，即对有限合伙制创业投资企业实施税法穿透，对法人合伙人分得的应纳税所得额按其投资额予以抵扣。其中，投资额按照合伙协议约定的法人合伙人占有限合伙制创业投资企业的出资比例和创业投资企业对中小高新技术企业的投资额计算确定。

财税〔2015〕116号文将公司制创业投资企业和有限合伙制创业投资企业的法人投资者的税负统一，但仍存在两者与契约制创业投资企业的税负差异，以及由此引发的有限合伙制创业投资企业中法人合伙人和自然人合伙人的税负差异。因此，财政部、国家税务总局于2017年出台了《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》(财税〔2017〕38号)，开启新的试点，选择在京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳等八个全面创新改革试验区域和苏州工业园区，将所得税投资抵扣政策扩展至有限合伙制、契约制创业投资企业的自然人投资者。同时，所得税投资抵扣的投资对象从之前规定的中小高新技术企业改为种子期、初创期科技型企业。初创期科技型企业的认定标准主要包括：(1)在境内注册成立且查账征收的居民企业。(2)接受创业投资时，该企业的从业人数不超过200人，而且其中大学本科以上学历者不低于30%；企业的资产总额和年销售收入均不超过3000万元。(3)接受创业投资时，该企业设立应当不超过5年。(4)接受投资及其之后2年内没有在境内外证券交易所上市。(5)研发费用总额在接受投资当年及下一纳税年度占成本费用支出比例不低于20%。同年，国家税务总局又发布了《关于创业投资企业和天使投资个人税收试点政策有关问题的公告》(2017年第20号)，对于财税〔2017〕38号文予以更为具体的解释。2018年4月25日，国务院常务会议决定再推出7项减税措施支持创业创新和小微企业发展，明确要求将以上有限合伙制、契约制创业投资企业的自然人投资者的所得税投资抵扣优惠政策推广到全国。

三、我国创业投资企业所得税投资抵扣的法制再发展

创业投资企业存在较大正外部性及不确定的市场失灵问题，各国普遍采取税收手段扶持创业投资企业的健康发展。以促进为导向的税收优惠主要包括税基式、税率式、税额式、递延式四种[2]，投资抵扣乃是税额式税收优惠的重要方式之一，即按照创业投资企业投资额一定比例抵扣应纳税所得额予以税收优惠。笔者认为，创业投资企业的所得税投资抵扣方式能够建立投资额与税收优惠的直接联系，是一种指向较为清晰的理想的税收激励。近年来，我国创业投资企业所得税投资抵扣法制趋向完善，《企业所得税法》的法律层面依据使之符合税收法定原则，之后的系列文件为其开辟了更为广阔的适用空间。但是，我国创业投资企业所得税投资抵扣的法制再发展仍需重点解决以下问题。

(一)创业投资企业所得税投资抵扣的税收调控与税收中性协调

在绝对意义上，税收中性与税收调控彼此冲突，前者要求税收不得影响市场决策，后者则要求以税收手段来调整市场主体行为以实现调控目的。但是，相对意义上的税收中性与税收调控是内在统一的。[3]税收调控以市场失灵为前提，因此以市场有效运转为前提的税收中性为税收调控设定界限，甚至成为税收调控的评价标准，即税收调控是否有利于克服市场失灵问题。税收中性可以融合于税收调控之中，要求税收调控所产生的副作用最小化。

创业投资企业所得税投资扣除符合税收调控对市场失灵的纠正，但组织形态差异造成创业投资企业所得税负担不均衡，既不存在税收调控的意义，亦有悖于税收中性。从财税〔2007〕第31号文，至财税〔2015〕116号文，再至财税〔2017〕38号文，最后2018年4月国务院常务会议决定，创业投资企业所得税投资抵扣的适用范围从公司制创业投资企业，扩展至有限合伙制创业投资企业的法人投资者，又进而扩展至有限合伙制和契约制创业投资企业的自然人投资者，表面上逐步实现了税收调控下的税收中性。但是，基于流经原则的有限合伙制、契约制创业投资企业的税收透明主体待遇，存在应纳税所得额计算差异及个人所得税与企业所得税的税种不同，不同组织形态的创业投资企业所得税待遇仍然存在不统一。笔者认为，应当协调税收调控与税收中性，将不同组织形态的创业投资企业本体均视为独立的应税实体，参照适用《企业所得税法》相关规定，汇总各种来源的收入，按照税法规定减除不征税收入、免税收入、各项准许扣除及以前年度允许的亏损，计算应税所得额，再依据所得税投资抵扣予以一致税法处理；投资者层面则参照避免经济性重复征税的方法采取相应措施减少投资者的所得税负担。

(二)引入税收事先裁定认定创业投资企业所得税投资抵扣条件

财税〔2007〕第31号文采取审核公布方式确定符合条件的所得税投资抵扣，关于投资主体和投资对象予以较为繁琐的规定，需要援引多项税法乃至非税法的规范性文件，例如《创业投资企业管理暂行办法》、《关于印发〈中国高新技术产品目录2006〉的通知》、《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》、《关于国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定有关执行规定的通知》等。此外，是否符合认定条件尚须包括财政部门、税务部门、科技部门、工商行政管理部门等众多行政部门的登记、备案、审核、公布等。纳税人须提交相关证明文件，纳税成本较高。国税发〔2009〕87号文将投资抵扣的审核公布管理改为资料备案管理，以减少调控税法适用的程序延滞，但是增加了条件认定的不确定性。财税〔2017〕38号文试图减少对其他规范性文件的援引以及其他部门的参与，例如投资抵扣的投资对象从“中小”、“高新”双重企业标准改为种子期、初创期科技型企业，财税〔2017〕38号文本身对初创科技型企业的认定条件予以直接规定。

“如果纳税人无法确定一项支出是否符合税收激励条件，对该行为的激励效用将被大大削弱乃至消除。因此，符合税收激励条件的投资应当被清楚详细的界定且相关法规应当尽可能的简洁。”[4]笔者建议，应当克服部门利益对创业投资企业所得税抵扣条件认定的干扰，进一步简化规范，例如加强发展改革委等十部门《创业投资企业管理暂行办法》与《私募投资基金监督管理暂行办法》的协调。此外，建议引入税收事先裁定为认定方式之一，以增强创业投资企业对税收负担的可预期性。各国税法均存在不确定性、模糊性及内在复杂性，又由于修订频繁，许多国家和地区因此尝试运用税收事先裁定(Advance Tax Ruling)以减少纳税人面对未来涉税交易适用税法的不确定性[5]，2015年《税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》首次在我国引入税收事先裁定制度。创业投资企业可以在目前材料备案制度之外，选择向税务部门提出事先裁定申请，税务部门依法审查确定创业投资企业及其投资行为是否符合投资抵扣条件，通过审查则签发裁定并且对公众公开，同时基于信赖利益保护，裁定具有一定的约束力。

(三)依据税收调控目标的投资抵扣率差别化

我国创业投资企业所得税投资抵扣率在不同规范性文件中保持高度一致性，即对创业投资企业应纳税所得额按投资额的70%比例加以抵扣。创业投资企业的部分应纳税所得应视为对投资风险的补偿，所得税的一部分即可理解为对承担风险的课税，投资抵扣等调控税法规范则表现为所得税承担部分可能的风险损失，在此意义上，国家通过投资抵扣等调控税法规范成为创业投资企业的“隐匿合伙人”。[6]换言之，国家对创业投资企业所得税投资抵扣率予以差别化，实现定向发力、精准调控，充分实现“隐匿合伙人”的税收调控目标。

笔者建议，摒弃70%单一投资抵扣率，依据税收调控目标参考不同因素设定阶梯式系列抵扣率，而可考量的因素包括投资对象、持股时间等。例如，创业投资企业所得税投资抵扣鼓励向中小企业投资，财税〔2007〕第31号文的标准是“企业职工人数不超过500人”、“年销售额不超过2亿元”、“资产总额不超过2亿元”；财税〔2017〕38号文的标准变为“从业人数不超过200人”、“资产总额和年销售收入均不超过3000万元”。笔者建议，我国创业投资企业所得税投资抵扣应当进一步细分中小企业标准，据此设定不同的投资抵扣率。可以借鉴的是，工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部于2011年联合制定了《中小企业划型标准》，按企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合十六个行业的具体特点，中小企业被划分为微型、小型、中型三种类型。又如，我国创业投资企业所得税投资抵扣的持股期限统一为满2年。鼓励长期投资是世界性潮流，亦是创业投资融资的薄弱之处。根据美国等对长期投资实行差异化资本利得税的成熟经验，财政部、国家税务总局、证监会出台了《关于上市公司股息红利差别化个人所得税政策有关问题的通知》(财税〔2015〕101号)，根据持股时间长短，予以差别化税率激励。笔者认为，可以借鉴此种做法激励创业投资企业从事长期投资，即在目前满2年的基础上，增设满5年、满7年等档次，持股时间越长，可扣除应纳税所得额的比例越高。