我国普惠金融发展水平与提升路径研究

一、我国普惠金融发展现状

(一)普惠金融发展受到国家高度重视

多年来，中央连续十多个“一号文件”都是围绕“三农”问题，其中都对我国农村金融环境改革提出了明确要求。要求商业银行扩大乡镇服务网络，建立专门机构和独立的运行机制，以满足农业、农村、农民和中小微企业的的融资需要。2013年和2014年，国务院先后发布《关于金融支持小微企业发展的实施意见》和《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，为解决中小企业融资困难，建立健全农村金融体系，提出了具体方案。各部委、各单位也积极贯彻落实这一文件的精神，联合或单独出台发布了相关制度文件，通过奖励和优惠政策或差别监管政策支持普惠金融发展。2016年，《中国普惠金融发展规划(2016-2020年)》出台，更是体现了我国政府对提高金融部门普惠性的重视程度。

(二)实施了多种激励措施进行扶持

一是央行实行差异化的存款准备金率，对涉农贷款和小微企业贷款比例较高的城商行、农商行、农合行和农信社执行较低的存准率。同时，通过灵活运用再贷款、再贴现等货币政策工具，引导金融机构加大对涉农、扶贫、扶弱、中小企业等领域的信贷支持。二是监管机构降低了专门为农村金融和中小微型企业服务的金融机构的进入门槛，并取消了存贷比监管要求，提高了不良贷款容忍度等相关引导措施。指导和鼓励金融机构服务于小微、“三农”、扶贫、扶弱等普惠金融领域。财税部门通过相关政策，直接向目标群体或中小金融机构提供税收支持、利息补贴和奖励，并通过税收政策引导金融机构加大对普惠性金融领域的支持力度。例如，中央财政划拨专项扶持资金，设立专门担保基金，鼓励金融机构向符合条件的弱势群体发放贷款。

(三)培育了一大批新型农村金融组织

近年来，我国政府出台了若干制度用以规范新型农村金融服务提供者的设立，其中，既包括村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构，也包括小额贷款公司(新型贷款机构)。根据人民银行和世界银行集团2018年发布的《全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战》数据显示，2016年末，我国新型农村金融服务提供者已达到10240家，大大提升了薄弱环节金融服务的普惠性。一是新型农村金融服务提供者具有为目标体服务的区位优势。大多数村镇银行设立在县城或者乡镇，农村资金互助社设立在农村地区，许多小额贷款公司则设立在小微企业聚集的地区或社区，这些机构距离服务目标群体非常接近。二是新型农村金融服务提供者具有清晰的市场定位和明确的目标客户群体。基于监管对目标客户的规定，村镇银行、小额贷款公司主要服务于小微企业和农户，资金互助社则服务于社员。总体来说，新型农村金融服务提供者产生了许多积极作用，弥补了农村金融服务的空白，降低了农民和小微企业对民间金融的依赖，因而在一定程度上有助于改善我国普惠金融整体环境。

(四)形成了较为健全的普惠金融服务供给体系

目前，中国已基本形成了多层次、多元化的银行机构组织体系，为“三农”、小微企业、扶贫、扶弱等普惠金融领域提供匹配的金融服务。大型银行发挥网点、人员、技术优势，下沉服务，并通过建设专营机构，提升服务小微企业的专业水平。中小银行积极增设扎根基层、服务小微企业和社区居民的小微支行、社区支行，目前全国共设立这两类支行5000多家。村镇银行、资金互助社、小贷公司等新型农村金融机构稳步发展，全国村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司总数已达到10000多家。在传统银行体系之外，小贷公司、P2P网贷公司等新型金融业态蓬勃发展，总体运营稳健，丰富了金融服务的机构载体，成为缓解小微企业、 “三农”等融资难题的重要补充。同时，很多商业银行设立了专营机构，建立了专门的网点，并有许多商业银行还创设了自己的特色产品品牌，支持农业和小微企业发展。例如，中国农业银行率先改革了成立了三农事业部，创新推出了“金穗通宝卡”和“金穗惠农卡”等信贷产品。建行建立了具有特色的小企业管理中心，推出了“小微快贷”等信贷产品。

二、我国普惠金融发展过程中存在的问题分析

(一)普惠金融供给与需求失衡

一是金融机构在办理信贷业务时，往往都要求客户履行一定的担保抵押程序，但是从现实情况来看，普惠金融需求方大都缺乏相应的抵押担保能力，无法提供金融机构要求的担保物或者质押物，担保抵押程序的固化极易导致相关业务无法开展，使得资金的供给和需求双方无法达成共识，从而增大供需矛盾，导致供需的不平衡。二是我国金融机构发放的中小企业贷款多为期限较短的流动资金贷款，对于中小企业的中长期资金需求，如固定资产、项目中长期等贷款大都没有支持意愿。这就又导致了资金供给与需求方之间的结构性矛盾。三是虽然目前我国农村金融组织体系比较健全，但金融机构之间没有形成良性互补的竞争机制，很多大型金融机构基本不会涉足“三农”类型贷款，或者涉足的意愿非常低，这就更易导致了资金供需双方的矛盾。

(二)可持续发展与社会责任实践之间存在矛盾

普惠金融要实现可持续发展，就必须要求金融机构在提供服务的同时能够有一定的盈利空间，从而保证财务收入能够弥补相关的资本及税负成本。但是客观来说，普惠金融大多都属于扶贫、扶弱的对象，相对来说，不符合商业银行的盈利要求，再加之普惠金融领域的金融生态环境不佳，贷款坏账率高，盈利能力孱弱。除非可以收取的利率高于正常水平，否则很难实现盈利目标。国际上小额信贷一般实行高利率或浮动利率，以确保小额金融机构的金融业务实现可持续性发展。但是在我国，开办惠普金融业务，金融机构的产品定价一般都要考虑农业、农村、中小企业、下岗失业人员和农户等弱势群体的利率承受能力，并以较低的利率价格发放贷款，如果没有相应的利润补偿及机制，这必然会降低金融机构发放贷款的意愿。另一方面，差别性的贷款利率定价，如果执行中存在偏差，则有可能会产生“权力寻租”，其中一些利益集团有可能利用手中权力获得更廉价的资金，而对弱势群体起到排斥作用。

(三)新型普惠金融机构的资金来源受限

资金来源渠道不畅，一直是新型农村金融机构普遍面临的问题。我国村镇银行的资金来源主要依靠母行拆借、银行间融资和组织存款等。母行拆借和银行间融资都属于外部融资，要真正解决资金问题，必须要从自身的存款组织上寻找突破。但是，由于村镇银行大多设于经济欠发达地区，加之当地存款主体大都资金有限，这更是限制了其存款增长。同时，这些新型金融机构由于营业网点较少，业务辐射范围较小，很难满足农户、中小企业的金融需求，这也导致了客户对其信心的下降，必然也会使存款业务受到很大的制约。另一方面，因其属于新生事物，对于接受新鲜事物较慢的群体来说，其对农村客户的的吸引力有限，进而也制约了其支持弱势群体的效力。而小额贷款公司的运营模式则是“只贷不存”，其资金来源范围更为狭窄，融资难度更大，对于广阔的普惠金融需求来说，其往往是只能满足很小一部分群体的融资需求。

(四)普惠金融配套服务发展相对滞后

一是普惠金融资金需求主体金融知识有限，信用意识不强，导致普惠金融市场不够有吸引力。普惠金融服务主体多为农户，小企业主，个体工商户以及一些扶贫扶弱对象，相对来说，这些人法规意识和信用意识欠缺或淡薄，这直接影响金融机构深耕普惠领域的深度和广度。二是信用体系不完善，导致金融机构投放普惠信贷的积极性低下，存在审慎贷款、害怕信贷和降低授信额度等问题。这主要是因为部分地区信用体系建设停滞不前，主要表现为信用信息采集尚停留在各自为战状态，呈现碎片化的状况。在一些农村地区，一些低收入人群、年轻人因为没有信用记录或信用记录不足，难以获得低成本的信贷服务，而他们往往又是潜在的信贷需求者，亟需实现各类金融资源倾斜。

三、推进我国普惠金融深入发展的意见建议

(一)增强普惠金融供给能力

明确农业银行、邮储银行、农村商业银行等涉农机构的市场定位，加快农村金融市场开放步伐，更加大力度引入贷款公司、小额贷款公司等多种农村金融市场主体，拓宽农村金融市场供给宽度，鼓励更多的市场参与主体进入到普惠金融领域。着力解决中小企业贷款难问题，积极构建完善的中小企业担保体系，解除金融机构畏贷心理，增强金融机构的信贷投放信心，从而增大信贷投放。同时，鼓励农村金融机构和中小银行发挥创造力，针对不同发展阶段、不同地区服务主体的差异性资金需求，积极研究和开发各类普惠金融产品，以适应当前普惠金融发展的实际需要，切实提高普惠金融的实际服务效果。

(二)提升政策引导效果

一是完善普惠金融发展的扶持体系。制定科学合理的奖补政策，将税费优惠、风险拨备计提、呆坏账处理等支持政策纳入差异化监管体系，增强扶持力度；制定和完善地方财政资金扶持办法和奖补标准，加大对“三农”、小微企业信贷投放较多金融机构的补贴力度，给予更多的财政贴息和税收政策倾斜；建立普惠金融风险补偿基金，对因自然灾害等人为不可控的因素造成的信贷资金损失，给予相应的风险补偿。二是降低普惠金融服务提供者的服务成本。可以尝试调整央行小额支付系统收费标准，区分系统参与者办理的普惠金融业务，实行有区别的收费政策，对于一些为普惠领域提供金融服务较好的系统参与者，减收一定比例或幅度的费用，以切实降低普惠领域的金融结算成本。

(三)激励金融机构践行普惠金融

一是继续加大对金融机构发放涉农、中小企业等类型贷款的补贴力度，实施正向的激励措施，引导更多的金融资源向政策鼓励的薄弱环节倾斜。二是鼓励和引导金融机构加大对普惠金融领域特色经济发展的信贷支持力度，结合地方政府发展计划，给在普惠领域投入较大的金融机构提供相应的政策保障和财政补贴。同时，在确保信贷投放与经济发展特点相适应的同时，要切实防范信贷风险。三是继续在国家层面上实行差别化准备金要求。通过“普惠金融定向将准”等货币政策工具引导金融机构资金投向，督促金融机构加大对普惠金融领域的信贷支持，鼓励更多的金融资源流向普惠金融领域。

(四)营造良好的普惠金融生态环境

一是继续推进普惠领域的信用工程建设，促进和深化信用体系建设。在“三农”领域，要继续加强对信用村、新用户和信用乡的评估，从而增加金融机构的信贷投放，提升普惠领域的贷款可获得率。特别是要扩大信用评估的范围和覆盖面，使更多的受众能够享受到信用贷款的便利和快捷。第二，加强普惠性金融领域的信用体系建设。一方面要扩大信用信息收集的对象和内容，建立普惠金融领域中相关经济组织的信用信息收集机制，提高信用体系在普惠金融领域的覆盖面；另一方面要开展金融知识普及教育。要加强金融知识的宣传和普及，增强民众与金融机构打交道的能力，引导民众树立正确的金融意识，增强其辨识合格金融产品的能力。三是加强司法环境建设。各级政府部门和司法机构要大力协助金融机构依法维护金融债权，支持金融机构的正常维权活动，切实维护金融机构的合法权益，增强金融机构服务普惠金融的信心，促进普惠金融的可持续发展。