简述民初袁世凯统治时期的财政改革思想——以熊希龄、周学熙、周自齐财政改革思想为核心

葛豆豆

（辽宁大学 历史学院，沈阳 110136）

1912年元月，南京临时政府成立政府各部及参议院时，颁布了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，定义财政部为：主管会计、库帑、赋税、公债、钱币、银行、官产事务等；监管所辖各官府、府县及公共社会之财产[1]。1913年北京政府成立后亦在内阁设财政部，民初袁世凯统治的1912—1916年，熊希龄、周学熙、周自齐担任了历任内阁财政部总长，并进行了整理财政、建立集财权于中央的财政体制、发行国内公债等系列改革，对规范当时中国的财政体制，增强政府的财政控制能力发挥了极大作用，也促进了后世许多财政思想的产生与发展。

一、熊希龄裁厘增税、举借外债与中央银行思想

熊希龄曾于民初袁世凯统治时期两度出任财政总长，并曾任内阁总理，总长任上，熊希龄对厘政问题、外债问题、中央银行办行问题提出了许多改革主张，展现了其丰富的财政改革思想。

1.裁厘增税。厘金亦称“厘捐”或“厘金税”，旧中国的一种商业税，主要在水陆交通要道设立关、卡征收，至20世纪初，厘金制度已在中国延续半个世纪。熊希龄主张裁厘增税，主要源于他认为含有厘金制度与租税的公正原则不相符，熊氏认为裁厘增税将有助于减轻国货出口成本、方便洋货于中国内地销售、整理全国租税、繁荣市场发展生产等。但由于厘金收入为当时中国税收大宗等现实情况，该主张在实践中面临重重困难而未落实。

2.举借外债。在外债举借上，熊希龄的独特思想体现在三方面：一是能够接受中国需要举借外债这一事实并尝试去努力。二是外债举借过程中，熊希龄能够较为清醒地分析外国向中国借款的意图，并较好地趋利避害。例如坚决反对六国银行团在中国设立财政顾问，给银行团以经理债票专制权等条件，反对附加任何政治条件等[2]。三是熊希龄提出了使用外债的特殊办法：以债还债法，以债放债法，以债募债法。

3.创办中央银行。熊希龄的中央银行思想体现在其《创办国有中央银行议案》和《中国银行则例草案》中。前者主张创办国有制银行，理由有四：一是信用上的关系，若国家设中央银行，发行纸币，则信用必厚，而流通自易。二是管理之关系。以商股组织中央银行，若国家任其自由，则舞弊在所不免，若严行监督，则于营业又多妨害。三是公共利益的关系，四是恢复金融市场上之关系[3]。因当时的北洋政府筹集资金能力有限，再加之创办股份有限公司制中央银行为当时主流思想，熊氏第一个方案未通过。不久，熊氏提出《中国银行则例草案》，主张采用股份有限责任公司制创办中央银行，可由政府认股1/4以解决筹集资金困难问题。实际上，政府因占有4/1股份，显然地对中央银行实施局域控制权，这一主张为继任的周学熙所接受。

二、周学熙对民初财政紊乱和枯绝的治理及中央银行思想

1912年周学熙首次出任财政总长时指出：“财政困难至今极矣！而其受病之源，两言以蔽之。一曰紊乱，一曰枯竭而已矣。”[4]由此，其财政改革思想及主张便主要集中在解决紊乱与枯绝两问题上，具体方案规划则体现在其《财政政见书》《财政方针说明书》《财政计划说帖》中。

1.治理民初财政紊乱与枯绝。周学熙提出以财政政策解决紊乱和以经济政策解决枯绝。从财政政策看，周学熙从建立新的财政管理体制角度出发，主张划分国家税和地方税以界明税项；在各省设立国税厅以统一税权。此外还主张对当时社会的租税系统进行改革以完善租税系统；对税制进行更新，通过增设印花税、遗产税等使税目更加明了。另外，周学熙主张对财政预算实行“量出为入主义”。正如周学熙所言：“本部按照新定税项，及国家行政范围，编制岁出入总预算，才量出为入主义。”[5]纵观周学熙对于财政政策的观点和主张，其关键点在于为财政制订统一计划。

2.周学熙财政思想的又一重要内容在于以经济政策促进财政整理。周氏本人曾提到：“今日整理财政之道，非但注力于财政政策所能为功，必以经济政策为间接整理财政之方法而后可。而此所谓经济政策者，须举公债政策、币制政策、银行政策、产业政策同时施行，使之牧相辅而行之效，直接而经济受其益，间接而财政见其功，乃足为整理财政之后盾。”[5]就具体经济政策而言，周学熙主张整理旧债，对内推行新债以筹划公债；对币制进行统一以保障国库出入不受币制混乱的影响；同时设国家银行；保护和恢复经济产业。

3.中央银行思想。周学熙在《银行之计划》一书中提出：“居今日为中国谋银行之发达，须由三方面合筹之，一则立中央银行之基础；二则筹商业银行之发达，三则图国际银行之推行。”[5]这可谓其创建中央银行的思想。展开来看，当时的中国中央银行和私立商业银行非常不完善，而国际银行在中国又比较缺乏。由此，周学熙便强调其主张：“中央银行即国家银行，有代政府管理国库发行国币的义务。”[3]至于中央银行的出资，周学熙主张应完全的民有，但处于初期筹集民资的困难，周学熙认为可由政府先行认股。此外，周学熙还主张扶助商业银行与国际银行使其成为中央银行的辅助。另外，还于纸币发行，周学熙也提出了自己的主张，即国家银行集中发布纸币，反对多数发行币，以实行发行集中权。

三、周自齐的财政整理改革、公债发行及税制改革思想

北洋政府建立之初，募集财政收入的主要方法为以外债举借、内债发行为主。而到1914年2月6日前后，北洋政府的财政收入募集方法就变为了通过财税改革、扩大财税来源来募集，周自齐正是在这一背景下出任了财政部总长。

1.整理改革财政。周自齐的财政改革思想主张主要在零散的文书中体现：一是整理杂税，在部设杂税整理处，调查各项杂税，分定章制，以期统一。二是整理田赋，通饬各省实行编审之制，以旺岁收。三是改良厘金，凡厘税内所征货物，令择要改办出产税，为裁厘后之抵补。四是收回滥币。……五是创办内债（即三年内国公债与新华储蓄票，著者加）。……六是办理官产。凡官产较多之省，先后设立专处，从事变价，以增入款[5]。可见，周自齐的财政改革思想也聚焦于税制、厘金、公债等方面。1915年，周自齐为清理财政，提出应办之要件三项，即外交方面，为裁厘加税之进行，外债偿付之筹备，光复时各国损失之赔偿；库款事项上，为出纳总数之调查，各处要款欠发之补数，各机关用途之筹划；预算事项上，为亏欠额之弥补，各种新税制维持，取支适合标准之规定[6]。可见，周自齐是从裁厘增税、库款调查、税制改革等方面以求采取恰当措施清理财政的。就财政改革而言，周自齐出任财政部总长之时，正是袁世凯急需并且试图财政集权之时。在这样的背景下，颇具理财知识与技巧的周自齐便在顺应袁世凯集权主张的前提下，发展自己的财政改革思想并付诸实践。其主要表现在于，从中央层面，强化袁世凯政府的财权控制；从地方层面，力主废止各省财政权，由中央统筹地方赋税管理，建立由中央直接监管的全国统一财政管理体制。此外，周自齐出任财政总长后接连制定了《征收厘税考成条例》《征收官交代条例》和《征收田赋考成条例》等文件用以加强对税官政绩的考核以达到规范管理参与财政工作的官员的目的。

2.公债发行与税制改革。民初公债历来为财政界从业人员所重视，周自齐也不例外，但对于发行国内公债的态度周自齐曾有过改变，一开始周自齐对发行国内公债不敢兴趣，曾认为：“若云举办内债，则政治未能清明，用途漫无限制，孰肯以艰辛所得之资财，供政府无穷之挥霍，是内借亦劝成不易也。”[7]后因举借外债不成，再加以当时社会需求，周自齐认识有所改变，意识到：“内国公债为国家命脉，社会金融之所托，关系甚巨，自应督饬中国、交通两银行与主管拨款各机关商定逐期拨款办法，切实照行。”[8]可见，对于国内公债的发行，周自齐在财政总长任上经历了从不感兴趣到支持的态度转向。

周自齐的税制改革及实践集中在：一是整理以中国传统田赋、厘金、常税为大宗的旧税。二是开征新税，并将印花税、营业税和通行税增添为新税目。此外，周自齐处于对盐税的考察管理，提倡盐政改良，即通过收回盐政主权，改良盐务管理，交涉盐税余款对北洋政府的盐政进行管理，并有效增加了北洋政府的财政收入。

四、结语

处于民初袁世凯统治时期的1912—1916年，是中国社会从封建制度向资本主义制度初步转向的时期，也是各种社会问题层出不穷并急需解决的独特时期。就财政方面而言，中国近代著名实业家周学熙曾用紊乱与枯绝形容当时的财政环境，而以熊希龄、周学熙、周自齐为核心的民初历任北洋政府财政总长对当时的财政进行的诸如整理财政、建立集财权于中央的财政体制、发行国内公债等系列改革，对规范当时中国的财政体制，增强政府的财政控制力起到了促进作用，也对后世的许多财政思想发展产生了较大影响。