对保障房建设和管理的思考——以广西南宁市为例

甘启文

（广西南宁市保障住房建设管理服务中心，南宁 530012）

引言

保障房是指政府为中低收入住房困难家庭提供的限定购房对象标准、限定价格或租金的住房，目前主要包括廉租房、经济适用房、限价房和公租房等。南宁市作为广西的首府城市，其最早在全区开展保障性安居工程建设，也是全区保障房建设规模最大、供应体系最健全、受益居民最多的城市。南宁市于1994年开始建设经济适用房，2003年开始建设廉租房，2008年开始开发限价普通商品房，2009年开始进行危旧房改住房建设，2010年开始实施公共租赁房和棚户区改造。2011年起，南宁市根据自治区下达的任务要求，开始大规模地建设保障房，2011年建设30 020套，2012年建设26 500套，2013年建设19 420套，2014年建设16 460套，2015年建设29 040套。与此同时，随着广西城镇化的不断推进，以及北部湾经济区的同城化发展，南宁作为广西首府城市和北部湾经济区的核心城市，“十三五”期间其新增的就业人数将大大增加。而随着国家惠民政策的不断加强和落实，在新增的就业人群中，将有大部分人会逐渐被纳入保障房的保障范围，这势必会增加对保障房的需求，更加剧了南宁市保障房建设和管理的难度。

一、存在的主要问题

1.建设资金筹措困难。保障房建设所需资金的筹措，始终是比较突出的难点。目前保障房建设资金来源以各级政府的财政性投入为主，由于保障房建设需要投入的资金巨大但获利少甚至是亏本的，对民营企业毫无吸引力，根本无法吸引民间资金进入。另一方面，各个地方政府财政过于依赖土地收入，如要让地方政府将更多的土地划拨用于保障房的建设，势必会大大加重地方政府的隐性负担，导致地方政府债台高筑，保障房建设资金的筹措更加困难。

2.项目选址偏僻，户型不合理。保障房项目普遍位于城市的偏远区域，城市基础设施和生活配套设施跟不上，户型设计面积过小且存在不合理的问题。相比转让土地开发商品房的日进斗金，划拨土地用于保障房项目的建设获利很少甚至会赔本，地方政府重视不够。地方政府开发保障房项目，更多的是考虑住房的有无问题，很难再通盘考虑保障对象居住后交通是否便利、生活是否舒适，导致居民居住后其交通、生活、居住的成本更高，导致部分保障房建成后申请人很少，入住率也很低，造成了保障房和城市土地的巨大浪费，使党的惠民政策无法惠及更多的老百姓。如，南宁市“滨江幸福”“和园”“大都家园”和“龙凤首缘”等小区的首次销售都不太理想。

3.项目推进速度慢，配套工程建设落后。近年来，南宁市不断加大对保障房建设项目资金和政策资源投入力度，但由于保障房建设项目的规划不大合理，导致项目享受的资源分配不均。部分项目由于受到用地、资金投入等多因素的影响，交通、生活、医疗、教育等配套设施建设滞后。此外，由于拆迁难度大，部分项目推进缓慢，建设周期被拉长，严重影响了工程建设进度，导致项目不能及时竣工而交付使用。如：由于衡阳东路延长线未能及时建成而导致中海·雍翠峰配建公租房项目被迫推迟交付使用；而由于周边市政道路排污管道未能接通市政排污管网导致康岭花城二期公租房项目也未能如期正常交付使用。

4.供应模式比较单一。当前，南宁市保障房主要采用政府财政承担投资建设且以实物保障模式为主，尤其是公共租赁住房主要由财政投资集中建设，部分低收入保障对象采用货币补贴方式予以保障。政府投资建设公共租赁住房，不仅耗费政府大量财政显性投入和土地出让金投入，还大大浪费了城市珍稀土地资源，以及对城市商品房市场的冲击等问题，这是一种极其不经济的保障方式，同时也极大地增加了房管部门的管理和运营成本。

5.分配和退出机制不完善。目前我国各地在确定保障房分配对象时所依据的标准有所不同，更多的是以家庭或个人的年均收入作为主要的考量标准。居民根据自己的实际情况上报自己的收入情况，然后再由社区进行初步审核，再交由街道、区、市进行审核，最后由房管部门确定申请人的资格及可以享受的保障面积。但目前，南宁市居民家庭和个人的住房、收入以及金融资产等基础信息存在于不同的管理部门中，彼此之间无法进行共享，也缺乏统一的征信管理体系，核查有一定难度。比如，低收入保障对象享受25%的公租房租金，政府补贴部分物业管理费，要求其名下不能拥有汽车，中低收入保障对象要求名下不能拥有豪车，但由于与车管部门消息不联动，核查困难，导致部分保障对象弄虚作假、申报不实，导致更大的社会分配不公，有违保障房的建设初衷。而对于分配到保障房的居民而言，随着他们家庭收入的不断提升，当不再符合保障房居住条件时就应该退出原来居住的保障房，将保障房让给符合条件的申请者，让保障房始终处于良性的循环过程中。只有这样，才有利于保障房市场的健康有序发展。但我国目前各地对保障房的退出机制还没建立起来，何时退出、怎样退出、退出后如何管理等都缺乏细致的规范。而管理方也无法采用动态化管理机制，不能主动及时地掌握保障房使用者收入相关信息，仅仅依靠居民的自觉填报，会造成部分居民弄虚作假，造成保障房“退出”困难，导致保障房没有形成良性循环，发挥不了其应有的社会保障作用。

6.管理体制机制不健全。随着保障房保障对象人数的不断增加，保障房服务管理部门的工作量也在成倍的增加，管人、管房、管钱等事无巨细的服务都要跟上。而目前的人员配置不管是在量上还是在质上已远远不能满足服务管理的新要求。同时，各基层住房保障机构不全、人员不足尤为突出，特别是乡镇（街道）专职部门、专职人员配置亟须补充，社区工作人员和服务站亟须加强，市、县、乡、村四级立体的保障房服务管理体系亟待建立健全。其次，在保障房跨部门横向协调体制机制方面，南宁市政府虽然也成立了相应的组织协调机构，但其目的主要还是用于协调在保障房建设过程中遇到的各种问题，而对于建设后的监督和管理方面所涉甚少。因此，要进一步健全完善原有组织协调机构，明确各自的职责和分工，特别要加强对保障对象家庭财产信息的核对，审核审查居民信用评价等，进一步健全完善相关信息共享和监督管理机制。

二、对策建议

1.成立统一的保障房建设管理机构。目前我国还没有统一的保障房建设与管理机构，其职能分别隶属于不同的行政管理部门，如有建设部门的、房管部门的等等，国家一级由住建部统一管理，自治区一级是由住建厅进行管理，而地市一级则是由房管局进行管理，导致管理部门职能重叠、管理职责履行不到位。因此，应在国务院下组建一个独立的全国性保障房建设与运营管理协调机构，该协调机构隶属于住房和城乡建设部，依照现有的行政管理体制，在各省、自治区和地级市设立相应的分支机构，专门分管各自行政区内的城市保障房建设和管理工作。依照中央的统一政策，各个行政区可以因地制宜地出台相应的政策，有针对性地依据当地的居民需求和生活水平对保障房进行开发建设和管理，避免保障房的建设和管理脱离地方实际、脱离市场，甚至出现重复管理和真空管理的混乱局面。同时，为了转变政府的行政职能，建议可以将保障房的运营机构与管理机构分开设立，明确双方责任。

2.不断拓宽建设资金的筹措途径。一是加大政府财政投入力度，积极争取国家和自治区财政资金的转移支付力度，甚至可以考虑通过地方立法的形式，明确规定地方各级政府要从土地出让金中提取一定的比率专门用于保障房的建设与管理，确保财政资金投入的持续性。二是制定各种激励政策，充分调动社会、企业和个体等主体的积极性，不断创新保障房资金的投入方式和融资渠道，大力吸引社会资金，构建包括政府、社会、企业和个体的混合型多元化保障房投融资体制，确保保障房建设资金及时到位。三是由于地方政府债券和企业债券具有融资快捷，利率和融资成本低，融资期限与保障房建设运营周期相匹配，保障房长期收益与中长期债券利息相匹配等优点，所以应充分发挥债券融资对于保障房建设的积极作用，在为投资者提供安全、稳定投资收益的同时，还能为保障房建设提供长期的、低成本的、稳定的融资来源，使债券融资工具很好地服务于保障房建设。四是积极改变住房公积金原有的贷款方式，扩大住房公积金的覆盖范围。目前，南宁市的住房公积金制度只能覆盖部分的职工，并未覆盖到失业人员、灵活就业人员与农民工等群体，而这些人将是今后南宁市保障房供应的主要对象。因此，适当放宽保障房的申请条件，让更多的人可以有资格申请到保障房，使得更多的老百姓可以享受到保障房这一惠民政策带来的福利。因此，南宁市应拓宽住房公积金的缴存贷款方式，扩大住房公积金的覆盖范围，充分发挥住房公积金的保障职能。

3.拓宽保障房供应渠道，合理规划保障房建设用地布局。通过制定各种优惠政策，大力支持和鼓励房地产开发商、事业单位和各类企业积极参与保障房的建设。同时，要合理规划保障房建设用地布局，优化保障房区位配置。保障房选址应安排到交通道路、教育医疗等公共基础设施比较齐全的地方，不断降低保障房住户的生活成本，解决就业，保障生活；缩小单项保障房工程的规模，大力推行混搭建设模式，即将经济适用房、限价商品住房、公共租赁住房等不同类型的保障房混搭建设。除了保障房项目自身的互搭之外，还可以在更多一些商品住宅区混搭部分保障房。这种混搭模式采用“社区混合”的新布局理念，是基于社会和谐理想，有利于促进各个社会阶层居民的大融合。同样，小规模的保障房项目更容易分散到成熟的生活社区内，更能帮助保障房住户改善生活和就业状况。

4.不断完善保障房相关的法律法规。目前我国保障房的分配和退出，基本依据各地出台的行政管理条例进行管理，由于各地制定的标准不同，往往出现同事不同罚的情况。此外，由于保障房的管理参与部门众多，政出多头，有时候还会出现相互矛盾的政令，使执行者无所适从。因此，就要制定全国统一的保障房法律，不仅同样的违规行为就要承担同样的后果，还可以避免政出多头、出问题时相互推责。同时，进一步健全、细化有关政策和制度，严格执行惩罚措施，不断加大社会公众和媒体对保障房分配不公的监督力度，提高广度，树立公示威信。时刻明确住房的保障功能，并且其保障是一种过渡性保障而不是永久性保障，不断完善保障房的准入、审核、监管和退出机制，密切配合经济、行政和法律等手段，不断强化对保障房的常态管理和动态管理。

5.完善住房保障信息系统，实现信息公开和信息共享。当前社会是一个信息化的社会，且正进入大数据时代，这就必然要求各政府部门间的信息数据要能够互联、互通、互享，努力打通现有各部门间的信息孤岛。目前，南宁市的住房、民政、公安等保障房业务相关部门的信息还不能充分地共享，导致保障房管理工作要么脱节，要么重复，大大降低了保障房管理工作的效率。加大信息化建设力度，一是可以建设专门的网站，居民可以查询、了解与保障房相关的政策文件，对违规享受保障房的行为进行通报曝光，记录信用档案。二是通过完善信息系统，让信息在各部门共享，在进行保障房的规划与建设时，就可避免盲目性和滞后性，在分配和退出环节也可实现更加的公平。

结语

总之，我国的保障房建设和发展刚刚起步，南宁市也不例外，距离成熟还有很长的路要走，需要边发展边积累经验。同时，也需要积极向发展得比较好的地区学习，借鉴他们的宝贵经验，尽量少走弯路，从而更快地走上健康、可持续发展的道路。