社会管理创新背景下的南疆基层法治文化建设

张晶晶，汪玉涛

（新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐830052）

新疆南疆地区自然条件艰苦，就业条件差，人口结构单一，群众困难比较多。南疆四地州人均GDP不足全疆平均水平的45%，农村贫困人口占全疆的85%，农村富余劳动力占全疆的63%。同时，宗教氛围扭曲，周边环境复杂，斗争形势严峻[1]。政治、经济、文化、宗教等社会问题交织，稳定形势不容乐观，各级政府面临巨大的维稳压力。创新社会管理、提升治理能力是内在需求。

一、法治文化建设是南疆社会治理的重要突破口

创新社会管理离不开法治文化建设。纵观世界各国社会管理的手段，法治是最优选择，我国学术界也普遍认同：“国家治理体系和治理能力现代化的重要标准首先是国家治理体系法治化。”[2]法治包括法律制度、法治体制、法治文化。法治文化是在历史进程中积累下来并不断创新的有关法治的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇[3]。一个社会能否实现法治，除了要完善法律制度、建设法律体系，关键还在于一个社会能否有崇尚法律的心理。这就要求法治国家的建设要从法律制度层面深入到法治精神的内核，从法治体系的构建升华到法治文化的养成[4]。

法治文化和社会管理创新之间互相渗透，互为因果。法治文化以“法治观念”高度反映、引领并推动社会管理创新[4]。当代社会管理的创新始终要求加强法治建设，以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新，才能真正实现政治、经济和社会效益的统一[5]。农村社会治理法治化是国家治理体系与治理能力现代化在基层的体现。南疆基层要提升社会治理能力，创新管理同样离不开法治。所以，体现法的精神、法的理念的法治文化建设，是现阶段南疆社会法治建设的重要任务。让法治文化深入人心，以法治文化建设作为切入点，探索新疆社会治理体系和治理能力现代化的有效路径，努力打牢新疆社会稳定和长治久安的思想基础。

二、南疆法治文化建设中存在的问题

南疆法治文化建设有赖于基层领导干部的法治思维的养成、行政执法人员的表率、司法权威的彰显、群众法治意识的提高。但客观地讲，南疆部分基层领导干部法律、纪律意识淡漠、“人治”观念强，基层腐败案件时有发生；行政执法机构和执法人员工作方法简单，多采取强制措施解决问题，违法、违规事件较多；司法独立性差，行政大于司法或司法受制于行政的现象比较严重。农民的合法权益受到不法侵害时，有些司法机关相互推诿，被害人告状无门；司法人才匮乏，法官缺口大，民汉双语法律人才缺乏、法律条文翻译周期长。司法功能薄弱，司法救济力度不够，基层民众转而寻求其他救济渠道，司法权威未能有效树立；基层社会法治悬浮现象严重，基层民众法治观念淡薄。以上种种问题必然直接导致党和国家的利益和荣誉受损，对国家政府机关干部产生不信任甚至畏惧感，使百姓不相信法律，这都将阻碍法治文化的建设。

三、南疆法治文化建设中的障碍分析

1.权威文化错位。传统的文化、宗教背景决定了南疆社会政治权威、宗教权威、法律权威、传统民族习俗等多元权威形式并存。由于诸多原因，南疆民族习俗、宗教权威挤占了法律权威的空间。人们对于阿訇的尊重胜过对基层组织，人们对宗教的虔诚胜过对法律的信仰。所以，出现了遵从宗教教义而不遵守法律的现象，这在很大程度上消解了法律制度在南疆治理中的世俗权威和尊严。而法治国家要求，在诸多的社会权威中，法律权威应为最高权威[6]。

2.人治文化的思维惯性强。领导干部是南疆基层社会管理创新的主要推动者。西塞罗曾说，官员是说话的法律，法律是不说话的官员。基层干部最终负责落实社会管理中各项方针政策，其法治意识状况关系着南疆社会治理的模式创新的法治化进程。在法治教育欠缺的南疆，基层领导干部应当是守法的表率。但在南疆基层干部“官本位”思想依然浓厚，唯上、唯我、权大于法的传统观念依然盛行；人情关系大于法律权威，官员权力大于法律制度的社会心理根深蒂固。一些基层干部在社会管理过程中缺乏法律权威意识，未将法律放在解决纠纷的首要位置。在解决群众矛盾纠纷时，首先想到的是压制或者迁就，通过简单粗暴的手段，大事化小，而不是运用法律的手段和规则。一些基层干部不愿意依靠法律规则办事，将权利凌驾于法律之上，从而出现贪污受贿、乱作为、不作为的现象。法律权威面临极大的挑战，法治文化的生存空间被不断挤压。

3.法治认同缺位。一个现代法治国家在法治轨道上创新社会管理，需要人们对法治的认同。意识形态的统一，有利于进一步推动社会管理创新。法治认同是指公众对现有法律规范、法律制度的认可和接受。法律是一种制度，制度的生命力在于推行。如果群众缺乏接受这种制度的心理基础，基层干部、司法人员这些制度的执行者和运用者还没有从思想和行为上实现从传统人治向现代法治的转变，法治建设终将会失败。只有执法者形成了现代法治理念，才能以新的观念推动法律的执行和发展，从而为法律的实施创造良好的社会条件[7]。所以，南疆基层存在的问题在于南疆基层目前尚缺乏对法治的深层次认同，在于法治文化建设的滞后。干部也好，群众也罢，都还没有形成接受法治的心理基础，基层社会还没有形成法治文化环境。

4.周边地区法治环境复杂。南疆地理位置特殊，周边接壤的国家较多。近些年，恐怖主义和宗教极端主义在周边中亚国家呈现常态化趋势，宗教极端思想泛滥，伊斯兰化进程异常迅猛，伊斯兰极端势力活动猖獗[8]。从目前对新疆暴力恐怖事件的研究可以看出，国内外非法组织已经多次在南疆借助宗教传播宗教极端思想，通过怂恿、煽动不明真相的群众制造民族与宗教矛盾，混淆、激化民族与宗教纠纷，不断制造暴力恐怖活动，严重影响到了新疆乃至全国的稳定与安全，也对当地法治化进程提出了新的要求。

四、南疆法治文化建设要处理好的几大关系

南疆法治文化建设离不开其成长的土壤，鉴于当地多元文化的交织和交融，南疆法治文化建设需要处理好与社会主义核心价值观、传统文化、区域文化、宗教文化、民族习惯法、村规民约之间的关系，不断提升和扩大法治文化的影响力，切实增强南疆基层社会践行法治的积极性、主动性。

1.处理好法治文化建设与践行社会主义核心价值观的关系。社会主义核心价值观是社会主义意识形态的本质体现，也是国家根本秩序、社会基本价值和人民群众根本利益的集中体现。法治的主要任务是维护社会秩序，树立核心价值、保护人民的基本权利。法治文化建设需以社会主义核心价值观为引领，社会主义核心价值观可以为法治文化建设提供思想保证、价值支撑、道德基础和基本目标，同时，社会主义法治文化建设也能够增进人们对社会主义核心价值观的价值认同并为其提供法治保障[9]。当下的南疆，不断从封闭走向开放，在国家援疆政策的带动下不断发展市场经济，未来要作为丝绸之路的重要节点。在这里，传统文化与现代文化不断交织交融，各种价值观交错，群众思想意识呈现出多元、多样、多变的特点。面对这样的现状，要发展、治理首先要统一思想，必须始终坚持培育和践行社会主义核心价值观，切实把核心价值，特别是法治理念贯穿到群众生活的方方面面。南疆社会通过多年的群众工作和经济发展，基本达成了与社会主义核心价值观统一的共识，如民族平等、民族团结、发展经济、社会公正、现代文化引领、法治、宗教信仰自由、扬弃民族传统文化、去“极端化”。现在要做的就是把这些共识凝结为社会主流意识形态，特别是法治理念，让其成为引领南疆基层社会创新管理的强大思想基础。

2.处理好法治文化建设与少数民族优良传统文化、区域文化、宗教文化的关系。南疆各少数民族，在长期的生产实践中，积累了大量的传统道德思想和伦理规范，在婚丧嫁娶、婆媳关系、家庭教育、养老、邻里朋友相处、生态环境保护等方面都有和谐文化的价值所在，其中不乏优秀的传统文化。比如维吾尔族提倡在村宴会厅举办婚礼，减少开支，反对包办婚姻，倡导恋爱自由。因此，在法治文化建设过程中，要深入挖掘和发扬南疆少数民族优秀传统法律文化的现代价值，实现传统法律文化的现代性转变，增强法治的文化底蕴。文化作为一种意识形态，具有明显的区域性特征。因此，法治文化建设过程中必须坚持本土化。充分运用民间法治文化资源，通过民间艺人自编、自画、自写，创作贴近实际、贴近群众、贴近生活，具有地方特色的法治故事、法治漫画等文艺作品，让法治文化融入乡土文化，使广大人民群众喜闻乐见，易于接受。南疆基层民众双语水平有限，这就要求有关法治宣传的资料须以老百姓看得懂的方式表现出来。需要将大量的材料翻译为少数民族语言，结合少数民族喜欢的方式进行宣传。正确认识法律与宗教的关系，准确把握和对待宗教的地位和影响，对树立法治权威，推动社会管理创新意义重大。南疆基层群众以信仰伊斯兰教为主。对当地少数民族而言，宗教作为民族文化的重要组成部分，依然对其社会生活及发展产生长远影响，而且这种影响在今后很长时间内都不会消除。这意味着在南疆基层建设法治社会将是一个长期而艰巨的过程，在这个过程中，需要在理清两者关系的基础上，在实践中要进一步促进二者的良性互动。在南疆的法治进程中，一方面，要不断挖掘法律与宗教之间共同的价值理念，引导和发挥宗教中蕴含的积极的文化因素，借此增强法律的权威性、普遍性[10]。另一方面，通过加强和完善对宗教事务的管理，消除宗教对法律的消极影响，推进现代法律在南疆基层地区实施。

3.处理好法治文化建设与民族习惯法、乡规民约与现代法律规范的关系。南疆少数民族习惯法历史悠久，凝聚着当地生产生活经验，渗透着伊斯兰教的教义，对于维护当地社会稳定，约束教众起到了广泛的教育意义，在定纷止争上，起到了法律规范的效果。在一定程度上，少数民族习惯法与国家制定法有许多相通之处。然而，在某些方面，习惯法与国家制定法存在着冲突。比如在婚姻家庭法领域，一些民众有重习惯法而轻国家法律的倾向。因此，必须针对这些特点，把握好习惯法与现代法律规范的结合点，通过引导少数民族群众在追求现代文明的同时，弘扬符合现代法律规范的习俗，移风易俗，开启社会新风尚。

村规民约是农村基层民主法治建设的重要形式之一，是村民自治和自我管理的有效手段，作为国家法律的补充，对维持基层社会的秩序和稳定起了重要作用，是基层法治文化建设的重要方面。近年来，南疆不断发掘村规民约在基层社会治理中的积极作用，大部分农村制定了新的村规民约。以喀什疏附县《新村规民约》为例，内容涉及综治维稳、“去极端化”、婚丧嫁娶、计划生育、邻里纠纷、义务教育等村民生活的多个方面。例如，第27条这样规定：“夫妻双方共同承担家务劳动，共同管理家庭财产，反对家庭暴力、严禁虐待妇女、儿童和老人。”新的村规民约实施后，村民文明新风得到不断提升，宗教极端思想得到遏制；邻里关系、婆媳关系更加和谐；矛盾问题化解在基层，基层凝聚力得到增强[11]。但村规民约与国家法在价值理念、内容、制定流程、效力范围等方面大有不同。村规民约是村民在自主管理的过程中制定的，为维持原有秩序，传承传统文化，又存在着与国家法相对立和冲突的方面，比如遗产分配、纠纷解决的程序等方面存在与国家法不一致的规定，这对于民族地区的法治建设是不利的。在南疆法治文化的建设过程中，需要在不断增强村规民约与国家法的统一性的同时，充分发挥村规民约在维护社会长治久安，维护民族团结，细化国家法律规范，弘扬社会主义核心价值观，传播民族优良传统文化、基层矛盾纠纷解决方面的优势，实现二者相互促进、相互协调和共同发展[12]。

五、加强法治文化建设，重塑南疆基层法治权威，提升法治认同

社会治理是一个多层次的活动，南疆法治文化建设自然离不开南疆法治政府建设、司法权威的树立和基层民众法治意识的提高。一旦承担南疆治理的责任主体能依法行政，各族群众能认同法治文化，并内化为自身的行动，法律规制作为南疆社会治理的基本方式才能产生真正的作用。在南疆，强化法治文化建设，重树法治权威，提高法治认同至少需要处理好以下几个问题。

1.全面提高基层领导干部法治思维和依法行政能力。领导干部是依法治国的“关键少数”，是基层社会治理创新的践行者。创新社会管理，需要领导干部具备运用法治思维和法治方式不断深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定的能力。提高南疆基层领导干部的法治思维能力是依法治国理论在新疆基层社会管理模式中的具体体现，是实现依法治国、依法治疆的有效途径和方法。首先，在基层政府选拨人才的过程中，树立正确的用人导向，重视选拔对象的法治素养和法治能力。基层公务员考试中要更加注重法律知识考查和依法行政能力测试，将考查和测试结果作为基层领导干部任职的重要参考。其次，南疆基层政府要逐步推行法律顾问制度，吸收法学专家或律师组建自己的法律顾问队伍，发挥法律顾问对基层领导干部决策、办事程序等是否合法的咨询论证、审核把关作用。再次，加大对南疆基层公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度，健全行政执法人员岗位培训制度。南疆基层政府领导干部、执法人员每年至少举办两期以上法治专题讲座，内容集中在常用、专业以及新的法律法规的专题培训。利用各级党校、干部学院等阵地把社会主义法治理论、宪法、行政法以及与自己工作密切相关的法律法规列为干部教育的必修课[13]。

2.全面提升南疆基层组织、宗教人士的法律意识。推进社会组织管理服务创新，要注重社会参与，要承认社会组织在南疆发展和建设尤其是社会管理创新中的重要地位和积极作用。

（1）基层党组织、群众自治组织的法治意识培养。推进基层治理法治化，不能忽视基层党组织在推进基层治理法治化中的战斗堡垒作用。要切实增强基层党组织法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。健全基层群众自治机制，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。积极发挥村规民约、优良民族习俗和道德传统在社会治理中的积极作用，构建遵法守规的社会氛围和和谐友好的邻里关系。大力推进村务公开，健全“四议两公开”等制度，促进村级事务管理透明化规范化，建立基层法治干部担任法治副主任制度。

（2）宗教组织及人士法律意识的培育。宗教组织及宗教人士是南疆基层社会法治化的重要纽带，要充分发挥宗教组织如伊斯兰教协会、清真寺以及宗教人士在法治建设中的积极作用，全面树立宗教界法律意识。针对宗教界存在法治素养不足的问题，一是注重提升法治素养。通过加强法律法规的学习贯彻，提高教职人员法律意识、国家意识和公民意识，培养他们自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的意识，全面提升法治素养。根据自治区宗教界人士中长期培训教育工作规划，全面落实宗教界人事定期学习培训和根据形势任务进行特殊培训的培训工作。二是注重加强教风建设。针对宗教界普遍存在的教风不正、戒律松弛等问题，结合各类活动，推动宪法和法律法规进宗教团体、进宗教场所、进宗教院校。使教职人员学法用法、守法持戒、爱国爱教，依法民主管理宗教活动场所，更好地维护宗教界的合法权益，促进宗教和睦和社会稳定。三是注重优秀文化知识储备。针对宗教界存在的极端化思想，部分信徒不辨真假的问题，大力倡导开展社会主义核心价值观教育，要求教职人员不仅学习教规教义，更要加强对中华民族优秀传统文化的学习，加强对法律、历史、文学及社会学知识的学习，开拓视野，增加知识储备，更好地明辨是非，弘扬正信。

3.促进南疆基层法院改革，重塑南疆基层司法权威。法治社会，司法是社会矛盾冲突解决的最终手段[14]，是社会建设和管理的重要组成部分。对法治的认同，同样也表现在对司法权威的认同。农村司法权威的树立能有效促进法治权威的建立。要全面促进南疆基层法院改革创新，树立司法权威，助力法治文化建设。第一，要创造环境，完善并落实南疆基层法官学习交流制度，注重基层法官办案能力的培养与考核。第二，要加强基层司法监督，通过对审判工作全程留痕、全程监督。借助司法网络平台，建设少数民族语言裁判文书网，做到裁判文书全部上网，从而更好地接受监督，促进公正司法。第三，要加快南疆基层司法人才队伍的培养，特别要注重培养是懂双语、会翻译的法官。第四，实施法庭进村活动，把农民的案子办在村委会、办在农民庭院里，加强农民对司法的全面认识。第五，要加强基层司法信息化建设。南疆地域广阔，司法服务半径长，如能实现网上立案、网上办案、网上查询、网上申诉等司法程序的信息化，“司法+互联网”的模式将使法官办案更加方便、高效，同时方便当事人诉讼。

4.推动基层群众参与，切实有针对性加强法治宣传教育。提高群众法治意识和法律素质是法治文化建设中一项重要内容，这需要法治宣传教育不能只停留在“喊口号”的阶段，应培养群众对法律发自内心的尊敬，让群众充分相信法律、自觉运用法律。这几年来，南疆各地通过电视、户外LED显示屏、橱窗、手机等媒体和法治教育基地，全方位、多角度宣传法律知识。群众通过社区和村委会的法制宣传栏，法律宣讲等途径学习法律知识。访惠聚工作组也结合当地特色和民众需要安排法治教育，南疆基层的法律意识得到了进一步的提高。今后，南疆还要积极组织农民学习宪法、刑法、民法特别是婚姻家庭法、合同法、妇女权益保障法的宣传与教育。通过现代法治、文明生活方式的传播和引导，使群众自觉抵御极端宗教思想以及封建、落后意识的侵蚀。特别要重视南疆基层青少年德育教育和法制教育，应以形式多样、喜闻乐见、广泛而深入的方式使民众逐步接纳先进的法治文化，使法治文化潜移默化地影响民众的生活，改变民众的行为方式。积极探索南疆农民普法的有效途径，推广“农民法制夜校”“户户都有明白人”“法制竞赛”“模拟法庭”“法律专家进村入户”等农民喜闻乐见的方式普及法律知识，提升南疆农民法治意识。

六、结语

创新社会管理，离不开法治。基层法治文化的建设将为法治建设营造良好的氛围，为基层创新社会管理提供思想基础。面对南疆基层社会复杂、多元的文化环境，法治文化的建设注定任重而道远，需要多方位、多角度的配合，需要大刀阔斧地改革创新。在这一过程中没有局外人，政府及领导干部、执法及司法人员、宗教组织及宗教人士、基层群众都是参与者和践行者。

参考文献：

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[13] 中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》[Z].2016-01-10.

[14] 刘安华.农村司法权威流失的成因与建设路径[J].河北公安警察职业学院学报，2010，(6)：67-69.