资本项目开放踏上新征程

文/郭松 编辑/靖立坤

2018年是我国改革开放40周年，也是我国进一步推进资本项目开放的新起点。党中央、国务院历来高度重视资本项目可兑换。1993年党的十四届三中全会首次明确提出“要逐步使人民币成为可兑换的货币”；1996年12月，我国实现人民币经常项目可兑换后，审慎推进资本项目可兑换便成为改革重点。2003年10月，党的十六届三中全会明确要“在有效防范风险前提下，有选择、分步骤地放宽对跨境资本交易活动的限制，逐步实现资本项目可兑换”。2005年，国家“十一五”规划进一步明确要“逐步实现人民币资本项目可兑换”的目标，这是我国首次将人民币资本项目可兑换的进程纳入国民经济和社会发展五年规划。之后的党的十七大报告、国家“十二五”规划纲要以及党的十八大报告，均强调要“逐步实现人民币资本项目可兑换”。2013年11月，党的十八届三中全会进一步提出，要“建立健全宏观审慎管理框架下的外债和跨境资本流动管理体系，加快实现人民币资本项目可兑换”。2015年，国家“十三五”规划明确要“有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用的货币”。实现人民币资本项目可兑换，是我国外汇管理体制改革的最终目标之一，是我国推进改革开放和经济社会发展，实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然要求。同时我们也要看到，面对当前世界经济政治格局的变化，推进资本项目开放也将面临更多挑战和更高要求。

伴随着国家改革开放的进程，面对复杂多变的国内外经济金融形势，外汇管理部门在党中央、国务院的正确领导下，积极适应外汇管理新常态，深化资本项目外汇管理改革，在守住不发生系统性风险底线的同时，坚定、科学、有序地推进资本项目可兑换和资本市场双向开放，稳步提升可兑换水平，促进跨境投融资便利化，不断取得新进展。

加大改革和简政放权力度，直接投资率先实现基本可兑换

纵观改革开放的40年，规模日益庞大而且影响日益深远的跨境直接投资成为我国经济发展的一个显著特点，也深刻影响着我国的国际收支状况。回顾过去，外汇局主动应对国内外经济金融形势变化，历经多次国际金融危机和大规模跨境资本流动的冲击，敏锐把握改革机遇，主动转变管理理念和方式方法，不断加大简政放权力度，协调推进投资便利化。目前，直接投资项下已实现基本可兑换：企业跨境进行直接投资，在通过投资主管部门的备案或批准后，可直接到银行办理汇兑环节的外汇业务；外汇局通过业务系统和国际收支申报，实现了对跨境资金流动和汇兑的实时监测和预警。

一是积极“引进来”，不断提高利用外资质量，构建以登记为核心的外商直接投资（FDI）外汇管理体系。随着外汇管理体制改革的不断深化和国际收支形势的发展变化，外商直接投资（FDI）外汇管理制度逐步建立并不断完善。1996年外商投资企业纳入银行结售汇体系以后，外汇局发布了《外商投资企业外汇登记管理暂行办法》等法规，逐步建立起外商直接投资外汇管理制度。2012年底，外汇局发布了《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》，对既有政策进行了重大调整，大力精简优化外商直接投资管理流程，前后共取消35项、简化合并14项行政审核子项，极大地简化了企业直接投资外汇登记的办理流程，缩短了时间，建立起与扩大开放相适应、具备有效管理且社会成本较低的FDI外汇管理模式。2015年6月，进一步推进FDI外汇管理改革：取消境内直接投资项下外汇登记核准，改由银行直接审核办理FDI外汇登记，外汇管理部门实施间接监管；取消外商直接投资验资询证，实行外国投资者货币出资入账登记；取消FDI外汇年检，改为实行FDI存量权益登记。上述改革实施后，我国外商直接投资外汇管理实现了基本可兑换。截至2017年末，从国际投资头寸状况来看，我国的外国来华直接投资已达2.9万亿美元。

二是积极支持国内有能力、有条件的企业“走出去”开展真实合规的境外直接投资。随着我国经济发展，越来越多的国内企业将目光投向国际市场，外汇局相应精简了对外直接投资（ODI）的管理流程和手续，大力支持国内企业借助国际资本发展实体经济，开展真实合规的境外直接投资：2009年7月，在整合前期改革成果的基础上，发布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，初步建立起了以登记为核心的境外直接投资外汇管理框架；2012年，进一步简化了境外直接投资资金汇回管理，促进民间资本“走出去”发展；2014年初，又进一步改进了境外直接投资外汇管理，放宽境外直接投资前期费用管理，并下放审核权限；2015年6月，取消境外直接投资项下外汇登记核准，将境外直接投资项下相关外汇登记业务下放银行办理，并取消了境外再投资外汇备案；将境外直接投资外汇年检改为 ODI存量权益登记。同时，外汇局还积极适应经济发展和国际收支新常态，配合多部门有效抑制重点领域非理性境外直接投资，促进跨境资金有序流动。上述改革的实施，使境内机构“走出去”在汇兑环节已无管制，境外直接投资外汇管理基本实现了可兑换，大大便利了境内机构参与国际经济技术合作和竞争。2017年末，我国对外金融资产中，直接投资资产1.4万亿美元，占资产总额的比重达21%。

将国际经验与本国实际紧密结合，逐步建立并完善符合中国经济发展阶段的外债管理体制

改革开放初期，我国外债管理制度充分借鉴了20世纪80年代拉美债务危机和90年代亚洲金融危机的经验教训，将引入外部资金发展本国经济与切实防范外债偿付风险这两个目标有机统一起来，允许境内机构在较为严格的规模控制下举借外债，确立了外债登记制度，为及时、准确地获得外债统计数据奠定了坚实的基础。随着改革开放的不断深化，国民经济实力的不断增强，外汇储备快速积累。外汇管理部门抓住这一有利时机，在统筹平衡“促发展”与“防风险”的前提下，稳步推进外债管理体制改革，参照国际通行标准建立了外债管理和统计框架。十八大以来，外汇管理部门会同人民银行，抓住改革窗口期，通过地区试点、以点带面等方式，稳步推进外债规模管理方式改革，适时建立起以“统一管理、自主举债、意愿结汇、负面清单”为主要特点的本外币一体化跨境融资宏观审慎管理框架，在有效防控风险的基础上，不断推进境内机构跨境融资的便利化，切实降低融资成本。

一是大幅简化外债登记管理，建立全口径跨境融资宏观审慎管理框架。2013年5月，外汇局全面取消外债账户开立、资金结汇和还本付息等业务的审批事项，债务人不需再到外汇局办理逐笔审批，而是在完成外债签约登记后直接到银行办理结汇和购/付汇手续，大大简化了外债业务的办理流程，减轻了银行和企业的负担。2015年初，外汇局批准在北京中关村、江苏张家港、深圳前海开展以企业外债比例自律为主要方式的宏观审慎管理试点。2016年1月，外汇局配合人民银行实施本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理试点。2016年5月，将全口径跨境融资宏观审慎管理政策在全国推广，不再实行外债额度事前审批，金融机构和企业在与其资本或净资产挂钩的跨境融资风险加权余额上限内，可自主开展本外币跨境融资。2017年初，进一步完善了全口径跨境融资宏观审慎管理政策，扩大境内机构跨境融资空间，服务实体经济发展。截至2017年末，我国全口径外债余额为17106亿美元，较2016年末增加294亿美元，增长20.7%。

二是跨境担保外汇管理实现基本可兑换。我国对外担保管理框架形成于上世纪90年代。根据相关政策，境内金融机构、非金融机构法人对外担保，需经过外汇局逐笔审批。国家“走出去”战略实施后，为加大对“走出去”企业的融资支持，2005年8月，外汇局顺应市场需求全面扩大政策适用范围，明确将金融机构及跨国公司对外担保管理方式由逐笔审批调整为年度余额管理，便利了金融机构和跨国公司开展跨境担保业务，探索建立全口径或有负债统计监测体系。2010年，大幅改革了原有对外担保管理政策，调整对外担保余额指标的管理范畴和核定方法，放宽被担保人的资格条件和财务指标限制，取消银行对外担保履约核准等。2014年，进一步放松跨境担保外汇管理，取消了跨境担保的数量控制，以及对担保签约和履约等的所有事前审批，取消了大部分业务资格条件限制，仅保留登记管理要求。在简政放权的同时，为应对大额、集中担保履约可能引发的国际收支风险，外汇局制定了相应的配套制度和监管手段。通过上述改革，跨境担保项下实现了基本可兑换，并取得了良好的政策效果和社会反响，较好地协助解决了企业境外融资的困难及授信不足等问题。

深化证券投资可兑换改革，积极稳妥扩大金融市场双向开放

改革开放之初，考虑到我国金融市场尚不发达，国内投资主体风险管理水平较低，而跨境证券投资风险相对较大，因此金融市场对外开放水平不高，证券投资更是较为严格。新世纪以来，随着中国经济快速发展和融入全球经济，证券投资项下外汇管理改革也取得了令人瞩目的成绩，可兑换进程取得突破性进展。现有跨境证券投资基本形成了以QFII、RQFII和QDII为主体的机构证券投资渠道，以及以“沪（深）港通”为代表的境内外互联互通投资渠道和以“基金互认”为标志的集体证券类跨境投资渠道。这些资本市场对外开放的重大制度创新，初步构建起多渠道、多层次境内外资本市场联通机制，有力提升了境内外资本市场相互融合的水平。截至目前，除境外机构境内发行股票、货币市场工具、衍生工具外，证券投资其他交易已实现基本可兑换或部分可兑换，境内、境外投资者跨境买卖证券资产，均能通过特定通道和制度安排实现。

一是推出并完善了合格境外机构投资者（QFII/RQFII）制度，推动境内证券市场对外开放。证券项下外汇管理措施在制度设计和改革步骤上按照“先长期后短期、先机构后个人”的原则稳步推进，优先鼓励和引导长期稳定的机构投资者资金参与跨境证券市场投资：从2002年开始，逐步推出并完善合格机构投资者（QFII、RQFII、QDII）制度，允许符合条件的机构投资者参与跨境证券投资。（1）2002年正式引入QFII制度，允许符合条件的境外机构投资者在核定的投资额度内，进入境内资本市场进行证券投资。此后，QFII制度进行过多轮改革，在资格门槛、投资范围、额度审批、资金汇兑等方面不断简化手续。截至2017年末，外汇局累计批准288家QFII机构境内证券投资额度971.59亿美元，获批额度的QFII机构涵盖世界30多个国家或地区。（2）2011年实施RQFII试点，允许符合条件的境外机构投资者使用跨境人民币在境内进行证券投资，且在额度使用和资金汇出入方面较QFII更加灵活和便利。2016年以来，进一步简化了RQFII管理，将机构资产规模的一定比例作为获取RQFII基础额度的依据；同时简化额度管理流程，取消资金汇入期要求，进一步便利资金汇出入。截至2017年末，外汇局累计批准196家RQFII机构境内证券投资额度6050.62亿元人民币，试点区域扩大到18个国家和地区。（3）2006年QDII制度正式启动，允许符合条件的银行、证券经营机构和保险公司以自有资金或代客资金（购汇）在核定的投资额度内按规定开展境外证券投资。2013年8月，外汇局大幅简化和放宽了QDII管理，拓宽主体范围、扩大资金来源、取消币种限制，统一了余额管理的要求，并取消了除额度审批以外的所有审批手续。2018年3月，提高QDII总额度至1800亿美元，改进QDII额度管理方式，引入宏观审慎管理要求。截至2018年4月末，外汇局累计批准144家QDII机构境外证券投资额度983.33亿美元。

二是实施内地与香港股票市场交易互联互通机制，深化境内外资本市场融合。随着我国资本市场的稳定发展，从2014年开始逐步推出沪港通、深港通，允许符合条件的个人投资者直接参与跨境证券投资，进一步促进了内地与香港资本市场的双向开放和健康发展，2014年11月17日，上海交易所与香港联交所股票交易互联互通机制（简称“沪港通”）正式启动。这是资本市场对外开放的一项重大制度创新，开启了跨境证券投资的一种新模式。通过特定的技术和跨境结算安排，内地与香港投资者可以直接买卖对方交易所上市的股票。2016年12月5日，深港通正式开通，并与沪港通一道取消了双向总额度控制。2018年4月，将沪港通、深港通每日额度扩大4倍，分别至520亿和420亿元。

三是构建多渠道、多层次跨境证券市场交易互联互通机制，深化境内外资本市场的融合。2015年7月1日，内地与香港证券投资基金跨境发行销售机制（简称“基金互认”）推出。2015年11月，人民银行与外汇局明确“基金互认”只对总额度进行监管，不对单家机构、单只产品进行额度审批。外汇局对两地基金发行销售实行登记管理，对汇出/入资金币种不做强制要求。“基金互认”成为“沪港通”之后两地资本市场融合的又一制度创新，标志着集体投资类证券项下“居民在境外发行”以及“非居民在境内发行”两个子项实现了部分可兑换，资本项目可兑换又取得新突破。

四是银行间债券市场实现全面开放，吸引境外机构参与境内金融交易。银行间债券市场对外开放始于2010年，境外央行或货币当局、港澳地区人民币清算行、境外跨境贸易人民币结算参加行等“三类机构”，经批准可在核准（后改为备案）额度内投资银行间债券市场，开启了境内债券市场对外开放的步伐。2016年5月，向境外投资者全面开放银行间债券市场，不设行政许可和单家机构限额或总限额。境外机构投资者资金汇出/入无需核准，投资银行间债券市场不设锁定期、汇出比例和额度限制，仅保留备案和外汇登记要求，大大便利了境外机构投资者投资银行间债券市场。

五是实施境外上市外汇管理改革，支持境内企业到境外资本市场融资。2013年以来，外汇局持续推进境外上市外汇管理改革，简化相关审批手续，在登记、账户、资金汇兑等方面实施简化措施。2016年，为落实供给侧结构性改革要求，进一步便利境外上市业务开展，外汇局积极研究外汇管理方式改革，针对境外上市所涉及的境内基石投资者的有关用汇，做出了相应安排，支持企业顺利完成境外上市，降低经营成本和财务杠杆，缓解融资难、融资贵问题，更好地服务于实体经济发展。

六是支持境内商品期货市场对外开放。自2015年起，配合境内原油期货市场开放，出台了配套外汇管理政策，对境外投资者参与境内特定品种期货交易不设投资额度限制，资金汇出/入无需审批，境外投资者可以汇入人民币或外汇进行投资，有力支持了原油期货、铁矿石期货市场的对外开放。

七是实施内地与香港债券市场互联互通。2017年以来，外汇局积极配合人民银行研究制定“债券通”交易结算规则、资金跨境方案及各项准备工作，对“债券通”的资金汇兑、跨境收支采取了宽松、便利化管理措施，明确了“债券通”项下人民币购/售业务、资金汇出/入、外汇风险对冲等外汇管理的相关政策。2017年7月，“债券通”正式开通，进一步促进了内地与香港资本市场的深化融合，也有助于为境外投资者提供更加便利的投资渠道，稳步推进我国金融市场对外开放进程。

回顾改革开放这40年，经过持续深入的改革实践，人民币资本项目可兑换已经取得显著成效。目前，直接投资外汇管理已实现基本可兑换，跨境证券投资渠道不断拓展，外债管理逐步转向宏观审慎管理。站在新时代的历史高度，资本项目外汇管理部门将在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，认真贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神，按照党中央和国务院关于推进资本项目可兑换的相关部署，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，结合国际收支形势的发展变化，抓住有利的改革窗口期，以渐进式改革思路有序提高跨境资本和金融交易的可兑换程度，大力提升外汇管理服务实体经济的能力，建立、健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，在守住不发生系统性风险底线的同时，坚定有序地推进资本项目可兑换和资本市场双向开放，稳步迈入资本项目开放的新征程。

2018年，资本项目开放进程将坚持金融开放三原则，即“资本项目可兑换的改革进程和金融业的开放、汇率形成机制改革相互配合、共同推进”的原则，“在开放的同时要重视防范金融风险，使金融监管能力与开放的程度相匹配”的原则，以及“准入前国民待遇+负面清单管理”的原则，继续深化重点领域改革，促进金融市场双向开放。主要措施包括：继续推进境内股票、债券市场开放，完善“债券通”，落实“沪伦通”，支持境外红筹公司在境内交易所发行股票或中国存托凭证（CDR）；进一步改革合格机构投资者（QFII、RQFII、QDII、RQDII等）外汇管理制度；积极支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资；优化金融服务和营商环境，促进外商来华直接投资稳定增长；规范推进QDLP试点，支持创新跨境投融资活动。