建立资本项目“长臂管理”机制

文/李庆萍 郭潇 编辑/任风远

“长臂管理”（L o n g A r m Jurisdiction）概念起源于20世纪50年代的美国。其最初是指对传统法律无管辖权的人和公司行使管辖权；此后，逐步应用于经济管理领域案件中。据此，即使被告人没有在美国交易，但其产品在美国市场中出现并带来一定损害，美国法院也可以对其行使相应的的管辖权。鉴于我国经济金融对外开放程度的不断加深和资本项目可兑换进程的有序推进，跨境资金流动日趋频繁，已形成了与美国确立“长臂管理”原则时相似的经济背景，因此，有必要借鉴国际经验，在外汇管理领域建立并完善资本项目“长臂管理”机制。具体可从以下几个方面着手：

一是明确在资本项目管理中引入“长臂管理”原则要实现的目标。美国在经济活动中实施“长臂管理”原则，主要是出于国家经济安全以及保障国家税收的目的，监管对象既包括本国企业在境外的投资活动，也包括非居民间并购所涉及的本国资产权益的变化。从我国情况看：2016年8月，上海市人民政府办公厅印发的《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》（沪府办发〔2016〕30号）正式提出“建立完善‘长臂管理’机制”；上海自贸区管委会政策研究局则将“长臂管理”机制定义为“在资金流出境外后，对资金的去向进行延伸管理，防止利用境外投资的名义进行套利、套汇或洗钱”。将我国与美国对“长臂管理”的定义进行对照可以发现，美国的定义相对广泛且是双向监管，而我国上海自贸区的定义则相对有限且是单向监管。基于此，我国在资本项目管理中引入“长臂管理”原则时，应首先考虑跟踪跨境资金的去向，对资金去向进行延伸管理。

二是补充建立企业相关业务主动报告制度。澳大利亚在实施“长臂管理”时，要求监管对象及时申报或公开必要信息：居民企业在境内外的投资信息，都应通过母子公司各自的财务报告进行反映；居民个人在境内外的投资信息，也要主动及时进行如实申报，否则将对其进行专项审计，情节严重者还将受到严惩。我国可补充建立企业相关业务主动报告制度，明确企业不主动申报需要承担的责任及面临的惩罚，以对企业形成“硬约束”。我国外汇管理部门应全面梳理业务条线监管模式，框定需要企业主动报告的业务范畴，设置企业信息报告模板，并用法规和制度予以明确和规范。当务之急则是先建立起企业境外投资存量权益登记主动报告制度，报告材料应包括投资行业、规模、投资计划以及母子公司各自的财务报告等。

三是完善特殊目的公司登记制度。根据《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》及其《操作指引》（汇发〔2016〕37号），境内居民个人只需为直接设立或控制（第一层）的特殊目的公司办理登记，间接控制的其他层特殊目的公司（如常见的在开曼或香港设立的公司)则不在登记之列。这导致外汇局难以掌握其他层级特殊目的公司的相关信息，也就难以了解其资金往来的真实用意。鉴此，在建立“长臂管理”时，应完善特殊目的公司登记制度，将境外所有层级的特殊目的公司纳入登记范围，以便于外汇局对跨境资金往来进行监测。

四是加强部门监管协作，共享信息。第一，加强与税务总局的联动。我国于2015年成为第二批实施“统一报告标准”（Common Reporting Standard，简称CRS）国际协定的国家（地区）之一。根据CRS协定，签署国之间会定期、系统地进行数据信息交换，以便纳税人居住国与纳税人账户所在国分享纳税人在境外金融机构如银行及证券户头中的各类财务信息。2017年，与我国首次交换信息的国家（地区）有50个，2018年将增加至100个。鉴此，建议加强与税务机构的联动，进一步了解所交换的信息内容，为资本项目管理提供数据支持。第二，应按照国际通行做法，积极推动与各国监管部门建立合作协查机制，以信任为基础委托外国监管部门进行协查，间接实现我国“长臂管理”的目标。