论新公共管理视角下的政府经济职能转变

文/张青霞，湖南农业大学公共管理与法学学院

新的公共管理模式是基于对传统公共行政模式的批判。传统的行政理论主要基于政治与行政的二分理论和官僚制之上的。但实际上，政治和行政必然是相互关联的。不包含任何价值判断的公共行政显然是不存在的。由于官僚制的不透明性、组织僵化和等级制的特点，它不可避免地与民主相冲突。在实践中，传统行政模式的缺陷日益明显。公众认为，在社会管理当中政府浪费了太多资源，涉及经济活动过多，管理手段僵化，社会管理工作效率低下。 迫切需要削减政府职能，改革管理方式。

1 政府经济职能的内容及目前形势

政府的经济职能包括：1、经济调节，不仅为社会提供稳定的经济发展环境，而且对国民经济进行宏观调控。手段包括财政政策和货币政策的实施等；改革创新经济制度从而更好的和社会发展相适应，促进国有企业改革和国有资产管理；继续实施对外开放政策，落实加入世贸组织的承诺；开辟农村经济繁荣的绿色通道，加快建设城镇化速度和力度；合理规划人力资源和自然资源的使用，确保社会发展的可持续性；2、不断完善市场监管制度，建立健全市场体系，提高市场监管力度，努力维护市场的公平与公正发展。改革公用事业制度，拒绝寡头垄断；3、做好社会管理工作，维护社会安全生产，应对突发性群体性事件，处理纠纷和冲突； 4、公共服务创造优越的经济发展环境，提供及时有效的市场信息，建设完善的基础设施，服务市场，只有如此才可以有效促进社会经济发展。

2 对重塑我国政府经济职能的思考

2.1 实现由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变

目前，在我国政治生活中，新公共管理理论中与政策失误有关的因素依然存在，科学民主决策和有效实施依然存在着一定的困难，政府干预造成的寻租活动干预依然存在。结合中国国情，建立以政府为中心的政府管理体系需要从四个方面的努力：（l）转换思路。通过广泛宣传和学习，必须引导政府机构和公务员转变观念，逐步消除已经明确界定的与旧体制相关的政府行为和思想观念，改变多年来一直使用的政府工作思想和方法。为企业服务营造良好的公众舆论环境，形成公开，开放的政府形象。（2）引入竞争机制。政府在确定其经济职能并确定其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断局面。（3）政府行为法制化。要求行政机关加强行政法规的制定，尽可能多地规范政府行为，尽量减少政府行为的随意性和由此造成的不公正和腐败。（4）完善和健全监督机制。监督机制具有自律机制和他律机制。自律机制是指政府内部的自我监督机制，他律机制是指权力机关，司法机关，民意组织和人民群众监督政府行为的外部监督机制。相对而言，我国的他律机制更为重要和有效。

2.2 注重履行经济调节职能，纠正市场失灵

新公共管理理论要求政府压缩职能，实现“小政府、大社会”的社会管理模式。 2008 年，党的十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，未来将以经济、法律手段为主，行政手段为辅来调节经济活动，增强政府宏观调控的科学性和有效性，促进我国国民经济实现又好又快的发展。为此，一方面要从根本上改变政府管理思想，从微观管理向宏观调控转变。在这个过程中，政府主要采取间接和灵活的控制措施，以避免直接干扰市场参与者。在市场有效的领域当中，政府不应介入。只需要在自己的职能范围内创造一个良好的市场竞争环境。一旦市场失效，这并不意味着政府应该直接干预。只有在政府干预确实必须，而且能够体现效率时才应该介入。另一方面，在不断深化我国市场体系的过程中，要彻底改变计划经济体制下政府管理经济的方式，从传统的直接管理方式向间接的经济、法律方式转变。以至于更好地发挥市场调节的主导作用。

2.3 转化部分政府经济管理职能为社会管理职能

针对公共服务市场化过程中存在的诸多问题，中国公共服务市场化还有待改革做进一步深化，具体思路如下：（1）政府退出。在市场化改革的过程中，政府应该把市场上可以采取市场方式来完成的一些事情交给市场。（2）适当的竞争。对于公共部门必须提供的服务，应允许不同的政府部门提供相同类型的公共产品或公共服务，以促进公平竞争以提高效率；或者分散提供公共产品的部门的权力。将大的系统性的部门分为更小的独立预算机构，以实现成本降低和质量改进。（3）公私合作。一些公共物品或公共服务需要由政府提供，但这并不意味着它必须由政府自己生产。政府可以与私营部门签订合同和订立合同，允许私营部门按照政府的要求提供一定数量和质量的公共服务。合同承包是推动公共服务市场化的重要趋势。（4）用户付费。有效的现代市场经济的重要原则是：谁受益谁支付。私人物品市场化改革需要遵循这一原则，公共服务市场化改革也可以在一定程度上和在一定范围内遵循这一原则。（5）分层提供或多中心服务。公共产品和公共服务分为不同层次。不同范围的公共物品由不同的主体提供，不仅有利于提高公共服务质量，而且对促进不同主体间的竞争也是非常有利的。

3 结束语

服务型政府是新时代社会治理格局的重要组成部分。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理的主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。” 服务型政府行使公共权力的目的在于有效实现公共利益和提供优质的公共服务。 因此，行政主体与客体之间的关系已非被控制和控制的关系。服务型政府将以公共服务为纽带，通过灵活的组织结构和良好的分工，将不同的公共服务主体联系起来，实现社会公共事务的管理，释放经济社会的活力，缓解社会矛盾。