法治政府建设中的“法”建设问题研究

陈 娅

（西华师范大学，四川 南充 637002）

党的十八大以来，依法治国方略被提到新的高度，法治政府的建设也进入了一个崭新的发展阶段。2012年11月，党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一，并同时确定了完成这一重任的时间表：到2020年“法治政府基本建成”。法治政府建设是我国全面推进依法治国的重点。习近平总书记指出：“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”

从习近平总书记的谈话中我们可以看出，法治中国最终是否能实现，一是看我们执政党能不能依法执政，二是看我们的政府能不能依法行政。根据上面的结论，我们同理可推出：无论是政府不能做到依法行政，还是党做不到依法执政，法治中国都无法实现，同时我国的法律、法规、规章将无法得到有效执行和遵守，所以二者缺一不可。十八届四中全会决定提出：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”在“共同推进”与“一体建设”这样一个进程之中，法治政府都是关键问题。依法治国有两个重点：一个是规范公权力，另一个是保障私权利。从规范公权力的角度讲，建设法治政府居于基础地位。因为只有建成法治政府，才能实现公权力有效地的在既定轨道运行；也只有很好地规范了政府的公权力，也才有可能更好地保护公民的合法权益。

一、政府的概念及其相关内容阐述

1.政府的内涵及其外延。政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。政府的概念有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。本文中的政府是取狭义政府的概念，但是在本文中，笔者认为此定义仍不够科学，因此还要对狭义政府的内涵概念再做一个相对广义的解释，即本文中的政府除了是指国家权力的执行机关，其他被授权的行政主体以及运用公权力实现国家行政目标的主体都属于本文所称的政府内涵之中。因为本文要探究的对象是政府，那么就必须准确地界定政府的范围，在界定框架内的行使公权力的机构都应在法治政府建设的范围之内。

2.法治政府建立的基础：政府的合法性。我们试图建立法治政府，那么法治政府是否能成功建立的一个根本基础，笔者认为是政府自身的合法性问题，如果政府的建立缺乏合法性，那么所谓的法治政府建设也只是空谈。卢梭说过，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隶”，“即使最强者也决不会强得永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”合法性必须建立在一个共同认可的基础上，这种认可可以是神秘的或是世俗的力量。对合法性基础的认识最经典的是马克斯·韦伯的概括，他将之分为传统型、法理型和克里斯玛型（个人魅力型）。在现代国家中，合法性更加表现为依赖于政治权力的有效性。这种政治权力的有效性包括的主要内容是，政府能否有效地对社会事务进行管理，使得经济能可持续发展，这取决于政府的财政能力和政策能力。笔者认为，当今政府合法性最普遍的来源应该是严格执行民主政治和顺应大众民意。

3.政府进行公共管理的工具：行政权力。作为一个具有政治合法性的政府，便获得了由民众所赋予它的行政权力。行政权力是国家行政机关以国家暴力机关和强力为后盾，依据宪法和法律进行行政管理活动的一种能力。行政权力具有双面性，合法合理地使用就可以为民众带来更多更好的公共产品与公共服务；一旦被滥用就会严重伤害到公民的合法权益，从而也会影响政府与公民的和谐关系。因此，行政权力必须要被规范起来，使其在合法的范围中被合理地运用。

二、法治政府的内涵及其发展历程

1.法治政府的内涵。法治政府内涵十分的丰富，但是无论怎么去定义都必定包含以下内容：政府首先依法设立，这是前提；政府在行使权力过程中必须坚持法治原则，依法行政。具体来说，法治政府的建设要求各级人民政府及其相应机构从决策、执行及监督整个过程都要在法治轨道上运行，有权必有责，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身。

2.法治政府的法治历程。中国的法治政府建设经历了一个从认识深化到不断发展的过程，可以分为两个阶段：第一阶段1978—2003年，是政府法制建设阶段，以依法行政为主题；第二阶段从2004年至今，是法治政府建设阶段[1]。第二阶段又可以细分为两个阶段：实施阶段与推进阶段。实施阶段：2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。正如有的学者所高度评价的：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”[2]推进阶段：2012年11月，党的十八大报告提出到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成的目标。这样的提法是一次历史性的跨越，把小康社会的建成跟法治国家、法治政府的建设联系在一起。2013年11月，党的十八届三中全会通过的“三中全会决定”将“建设法治中国”正式写入该决定，并提出了“转变政府职能，建设法治政府和服务型政府”的目标和“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的工作布局。2014年10月30日，“四中全会决定”对依法治国进行了全面部署，对法治政府建设提出了明确的要求和具体的任务：“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

总之，就发展历程而言，法治政府建设经历了一个由自发建设到自觉建设、政府单一力量推动到党委领导合力推进、由单一化建设到全方位一体化建设的发展过程。

三、法治政府建设的“法”建设路径分析

对于法治政府建设的路径，我国众多的学者从不同的视角提出了自己的看法，有的侧重于理论研究，有的侧重于政府治理的法治化，这无疑都是有益于法治政府建设的中肯之建。但是，笔者认为，这些路径都稍显理论化，缺乏现实中的操作性。

笔者认为，建设法治政府主要着力点还是应该回归到“法”本身的建设，当然这里的法是“狭义的法”，即规范与约束政府行为的相关的法。目前，我国已经基本建成了社会主义法治体系，有比较完备的法律体系。作为权力机关执行机关的政府，一切行为必须在我们党的领导之下；必须在宪法的框架中行动，宪法是我们的根本大法，所有的法律制定都必须符合宪法的精神和要求，因此宪法无疑也是行政活动的根本原则指导；其他法律中有作为行政法渊源的内容也应该是政府要遵守的。宪法，相关法律都是行政行为的指导，但是对于法治政府建设最为重要的实体法律是行政法，程序性法律是行政诉讼法。行政法，是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统[3]。从内容上面看行政法，它由五个部分组成，这五个部分分别为行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督法和行政救济法等主要部分组成。其重心是控制和规范行政权力，保护行政相对人的合法权益。行政诉讼法是为了规范和保障人民法院能够公正、及时地审理行政案件，是个人、法人或其他组织与行政主体在行政法律关系中发生争议，认为国家机关做出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼，由法院依法做出裁判的一种活动。我国的行政诉讼法制定于1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过。2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《全国人民代表大会常务委员会对其进行了修订，自2015年5月1日起施行。

行政法是实体法，行政诉讼法是程序性法律，是一种司法诉讼活动，二者在政府法治建设中分别起到了不同的作用。从内容上来看，行政法是调整行政组织、职权，行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的监督等行政关系的法律规范的总称。可以简单地概括为行政法规范了行政行为做什么，应该怎么做，由谁来承担行为的后果。行政诉讼法是法院司法断案和行政诉讼参加人进行诉讼活动必须遵守的法律规范，它对法院审理行政案件程序方面和行政诉讼参加人的权利义务制定了相应的法律规范。从一个侧面来说，一个国家是否能制度出科学合理的行政诉讼法并且很好地实施，是可以看出这个国家政府的法治程度和水平的。

从目的上来看，行政法可以说是通过法的视角对行政活动进行规范，使得行政活动更加的科学，提高政府的行政效率。行政诉讼法主要是为了保证人民法院能公正司法，解决行政争议；保护公民、法人和其他组织的合法权益；监督行政机关依法行使职权。

总之，我们可以从某个角度认定行政法对于政府法治建设的作用主要是使得政府的行为有规则可以遵循，有程序必须严格依照程序，从而使得政府更加的便民、亲民，科学且高效率运转。从行政法角度去研究法治政府建设，我们就要紧密结合行政学，结合政策学、组织学、管理学、法学等多种学科来研究政府与行政法之间的关系，从而更加合理科学地制定行政法。从以上的分析也可以得知，完备的行政法体系将会改善行政手段，更好地去提高政府效率。

行政诉讼法相对于行政法，主要是以法院作为第三方介入对行政相对人合法权益进行保护，解决行政争议的一部法律。有权力的地方就应当有救济，毕竟行政权力的两面性，不得不让我们要对其容易膨胀并伤害相对人合法利益的一面进行防范。人总要为自己的错误埋单，政府也不例外。行政诉讼法的诞生对于我国来说是一个巨大的进步，使得行政行为不能为所欲为，实现了民可以告官。一旦实现民可以告官，从某个角度来说，政府就会为了避免不必要的麻烦而更加慎重地去实施每一个行政行为，从而倒逼政府的行为更加合法合理。总之，行政诉讼法可以从解决争议和保护公民合法权益的角度倒逼我们的政府为了不成为被告而更加严格按照法律行为。

无论是行政法，还是行政诉讼法对于法治政府建设都有十分重要的理论及现实意义。虽然我们有相对完备的行政法体系，也对行政诉讼法进行了适时的修改，但是在理论和现实中还是存在不少的问题，这都需要我们继续努力，而笔者也将继续就该问题进行更深入的研究。