中注协成立30年纪念专题北京地区会计师事务所脱钩改制启示录

汪 宁

2018年是我国改革开放40周年。40年风雷激荡，岁月峥嵘，改革开放让中国大地发生了翻天覆地的变化，成功走出一条中国特色社会主义道路。中国注册会计师行业应改革开放大潮而生，为改革开放作出了重大贡献。而回顾中国注册会计师行业的发展历史，其本身也是一部改革史。

我国从上世纪80年代初恢复注册会计师制度之后的近20年，会计师事务所绝大多数性质上都属于全民所有制或集体所有制单位，在管理体制上实行挂靠制度，党政机关、人民团体、事业单位、国有企业、社会团体包括部队都可以设立会计师事务所（还有审计部门设立的审计事务所）。这种体制在计划经济时代曾发挥了重要作用，但随着党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，已严重滞后于体制转型的新要求。为此，在上世纪末，全国注册会计师行业开始了一场声势浩大的脱钩改制工作。这场改革对于行业发展而言，具有里程碑的意义，足以载入史册。本人作为全程亲历北京地区会计师事务所脱钩改制工作的参与者，印象深刻，历久弥新。这场体制改革为我们留下了弥足珍贵的经验财富，对于今天的行业发展，也具有极大的启示意义。

一、启示一：改革要做好前期充分的调研

调研工作为“谋事之基，成事之道”。抓好改革，必须要深入调研利益各方的思想认识和承受力，为此，北京注册会计师协会开展了广泛而深入的调研。1996年7月，我刚到协会工作就接到了领导布置的调研任务，走访了8家会计师事务所，向93家发出调研问卷；到当时改革的前沿阵地深圳进行了调研，认真汲取他们改革的经验；召开了体制改制专题研讨会，并将研讨成果印发了会刊专版。在改制正式启动前，协会秘书处走访了100多家挂靠各种行业的事务所，召开了不同类型事务所的座谈会和研讨会，听取了事务所关于改制的意见和建议。调研工作的深入细致开展，使我们对思想认识、产权界定、人员安排等涉及改革中的重点、难点、焦点问题做到了心中有数。

二、启示二：改革要抓好试点

改革是对过去的继承和扬弃，既要坚定改革的信念，也要正确处理“改革、发展、稳定”的关系。为了避免改革造成过大的震荡，先期试点是不可或缺的环节。1996到1997年，市财政局批准设立了无挂靠单位、由注册会计师个人发起的7家有限责任事务所，5家合伙制事务所。这些事务所在组织架构、市场运作、内部管理、扩大规模、执业质量、风险控制等方面取得了积极成果。1997年，又对3家要求改制的事务所进行了试点，在选择组织形式、资产处置、人员和财务脱钩、业务档案、法律责任的归属和划分、解决后顾之忧等方面，理顺了改制的总体思路和具体操作程序，为制定总体改制实施方案奠定了基础。

三、启示三：改革要正视“阻力”

改革之路从无坦途。在改制之初，围绕事务所要不要改，如何改，怎么改，存在几种截然不同的声音：一种意见认为我国属于社会主义初级阶段，既然允许多种所有制的经济成分并存，就应该允许多种所有制的事务所存在，可以让各种所有制性质的事务所在市场经济中进行充分竞争；另一种意见则明确表示反对，如有的事务所负责人认为有挂靠单位的管理正规，特别是工资福利、行政级别有充分保证，无后顾之忧，会把主要心思放在提高执业质量上；而无挂靠单位的事务所体量小、生存压力大，反而会不按常理出牌，低价竞争扰乱秩序。某大型国企的领导对于让个体性质的事务所来进行审计，也表示出极大的抵触情绪；还有一种意见认为，注册会计师的灵魂是“独立性”，如果国有所不改制，投资主体不改为注册会计师，则民间审计实质上仍然是政府审计，起不到社会经济监督和鉴证的作用，事务所必须从根本上解决“独立性”问题，解决挂靠体制，否则事务所自身不能健康发展，国家也要背上民事赔偿责任的风险。

从以上争论中可以看出，当时改革在思想观念层面存在着很大的争议和阻力，其中一个重要原因就是长期形成的计划经济体制观念一时间很难抹去，很多人不愿意丢掉国有制的铁饭碗，而且还希望借助挂靠单位的影响来获得经济利益和社会地位。即使在改制工作的初期，不少事务所尚未充分认识到改制的紧迫性，仍处于徘徊和观望阶段。为此，协会通过广播、电视、电台、报刊杂志等新闻媒体，对思想观念的变革、事务所改制的重大意义、注册会计师行业的发展趋势等展开了全方位的宣传，使改制观念深入人心，为改制工作的稳定、顺利进行奠定了舆论基础。

四、启示四：改革有时要自上而下进行

脱钩改制本质上是以政府为主导的、自上而下进行的强制性制度变迁。在脱钩改制争论期间，国务院、财政部最终定了调。朱镕基总理亲自批示：注册会计师行业体制改革是一项十分重要的“基础设施建设”。财政部随即开始了脱钩改制的顶层制度设计，由中注协在全行业主抓落实。

从北京的情况看，市政府对改制工作高度重视。在经历了长达三年的探索和试点后，1998年12月6日，北京市人民政府办公厅转发《北京地区会计师事务所、审计事务所体制改革实施方案》，要求本市辖区全民所有制和集体所有制事务所，应于1999年6月30日前与主办单位实现人员、财务、业务、名称“四脱钩”，改制成为注册会计师个人发起设立的合伙或有限责任制事务所，逾期未完成改制的事务所，一律暂停执业。为加大改革力度，成立了由财政、工商、国资、审计部门和注协组成的改制协调小组，注协专门成立了改制工作小组，事务所与主办单位成立了改制领导小组，形成了严密的事务所改制三级组织管理体系。

五、启示五：改革的政策要细致到位

事务所改制工作涉及到主办单位、注册会计师、从业人员等方方面面的利益。如：事务所与主办单位关于清产核资、财务审计、净资产确认、从业人员的人事档案、医疗、养老保险等问题。为使改制能够真正落地，在改制序幕拉开之前，先期制定了《事务所体制改革备案材料》、《事务所体制改革审查工作底稿》、《事务所出资人协议书》(参考格式)、《事务所章程》(范本)等重要文件；编辑了《北京地区会计师(审计)事务所体制改革工作手册》，组织事务所改制工作政策培训班，由相关部门对改制的具体政策界限和操作性问题进行了详细讲解。同时，为了规范事务所改制后职龄内从业人员的管理，解决注册会计师及从业人员的人事档案、党团关系、职称评定以及养老保险、医疗保险、失业保险等后顾之忧，北京注协经过与市人事局、市人才服务中心多次磋商，于1999年8月24日正式成立了北京市注册会计师人才服务中心，彻底解决了注册会计师人事档案管理混乱的局面，为北京地区事务所改制和注册会计师行业的规范管理提供了切实有效的配套措施。为了让政策能够执行到位，改制领导小组提出了“时间不拖，标准不降”的改制八字方针，打消了一些事务所的幻想和疑虑，坚定了改制的信心。

北京地区会计师事务所的改制工作于1999年8月全面完成，走在了全国前列(仅次于深圳和海南)。脱钩改制取得了丰硕的成果，改革了生产关系与生产力不相适应的环节，极大地提升了市场在资源配置中的决定性作用，激发了行业发展的活力。一是改善了注册会计师队伍年龄结构、学历结构，一批年富力强的中青年注册会计师进入到了事务所的领导班子，为注册会计师行业的发展注入了新鲜血液。二是促进了市场的良性竞争。“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，改革加快了市场的优胜劣汰，一些原本强势、但因市场观念转变不到位、管理僵化的事务所最终淹没在市场经济的大潮中，而一些挂靠背景不强、甚至是草根出生的事务所受益于改革而发展壮大。三是优化了行业布局。改革催生了事务所的一拨又一拨的合并浪潮，还有一些事务所加盟国际会计组织成为其成员所、联系所，或自创品牌走出国门，规模化、国际化发展的良好态势日益凸显。

看二十年岁月流金，追忆二十年似水流年。脱钩改制对我们的启迪可以概括为两句话：一是要有敢改的勇气。因为改革需要打破路径依赖，突破旧有的思维定式，触及各方的利益，就必须要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。二是要有善改的睿智。改革不是针对某个具体环节就事论事地做出简单的变更，而是必须做系统谋划和整体、协同推进。

习近平总书记在2018年新年贺辞中提到：“改革开放是当代中国发展进步的必由之路，是实现中国梦的必由之路。我们要以庆祝改革开放40周年为契机，逢山开路，遇水架桥，将改革进行到底。”我们要深入贯彻习近平总书记关于全面深化改革的一系列指示精神，着力破除行业发展与新时代要求存在的不平衡不充分的矛盾，在改革中拿出新作为，开启行业发展的新征程。