防范美联储金融监管改革的冲击

文/刘旭 李俊 编辑/靖立坤

2008年金融危机后，《多德-弗兰克法案》出台，被认为是美国历史上最严格的金融监管改革。2017年1月，特朗普上任美国总统，延续了共和党自由主义的一贯主张，提议放松金融监管。2017年6月，美国国会众议院通过《金融CHOICE法案》，财政部发布《创造经济机会的金融体系——银行和信用联盟》报告。其核心是提高监管效率，减轻银行监管负担，体现了为金融监管“松绑”的倾向。未来，美国放松金融监管与渐进式加息缩表的货币政策，再加上减税计划的作用，以及近期贸易战的影响，将使全球资本流动的不确定性有所增强。建议进一步完善外汇管理，提高对跨境资本流动风险的防范能力。

美联储加强金融监管的举措

2008年金融危机后，《多德-弗兰克法案》旨在加强金融监管，限制系统性风险。依据该法案，美联储对大型金融机构实施更为严格审慎的监管。

提高监管资本要求。一是强化对大型银行的监管资本要求，提高银行系统资本质量和数量，如提高普通一级资本（CET1）要求，增强抗损失能力。二是要求银行的资本储备要高于最低要求，用来保障银行利润可分配给股东和雇员。三是提高全球系统重要性银行（G-SIBs）的资本要求，减少银行倒闭对金融稳定的威胁。

实施银行压力测试。美联储对大型银行进行压力测试（Comprehensive Capital Analysis and Review, CCAR），用于测试大型银行是否有足够的资本应对严重宏观经济和金融市场逆行压力下的冲击。在CCAR的影响下，美国银行系统一级资本增加了2倍，从2009年的5000亿美元增加到2017年一季度的1.2万亿美元。同时，一级资本比例从5.5%上升到了12.4%。

强化流动性监管。一是流动性覆盖率是一项关键改革，要求大型银行保持足够的高质量流动性资产，以满足30日的现金净流出。二是采用综合流动性分析和检查监管项目，衡量系统性金融企业的流动性。三是使用净稳定基金比例监管，帮助大型银行在一年内维持稳定的资金框架。

提高大型银行的可救助性。要求美联储与联邦存款保险公司合作，提高银行的可救助性，降低此类银行倒闭带来的系统性金融风险以及政府救助风险。一是要求美国全球系统重要性银行及外国全球系统重要性银行在美的分支机构，满足长期债务和“总损失吸收能力”的要求。二是促使最大型银行优化其内部管理，如内部结构、公司治理、信息收集系统、资本的分配与流动性管理等。

美联储放松金融监管的措施

2017年以来美国所提出的金融监管改革方案，旨在放松对银行体系的监管，特别是对中小银行的监管，以降低实体经济融资成本；同时，使金融监管既能发挥维护金融稳定的作用，也能发挥促进经济增长的作用。

金融监管改革七项核心原则。特朗普总统在2017年2月3日签发的行政令中提出以下原则：一是美国公民有权独立做出财务决策。二是禁止使用纳税人资金救助金融机构。三是通过更严谨的监管影响分析，解决系统性风险和市场失灵问题，促进经济增长与金融市场繁荣。四是提高美国公司在国内外市场的竞争力。五是维护美国在国际金融监管谈判中的利益。六是提高金融监管的效率、有效性和针对性。七是强调联邦金融监管机构的公共问责制，使联邦金融监管框架更为合理。

改进沃克尔规则，放松自营交易限制。一是《多德-弗兰克法案》的沃克尔规则（该规则主要是限制存款性银行的自营交易以及投资于对冲基金和私募股权基金）将主要适用于具有重要交易账户的金融机构，小型银行可豁免遵守该规则。二是减轻银行为遵循沃克尔规则需提交的文书报告负担，降低银行合规成本。

简化中小型银行管理，扩大豁免严格监管的银行范围。一是拟将小型银行的门槛从5亿美元提高到10亿美元，让更多的银行能免于更为严格的监管。二是简化社区银行的资本框架，包括商业地产的风险敞口、抵押贷款服务资产、递延税款资产的资本处理规则等。三是小型银行可豁免沃克尔规则和高管薪酬激励要求。四是提高银行参加压力测试和风险委员会的100亿美元的资产门槛，提高银行审慎监管的500亿美元的资产门槛。

简化“提高银行可救助性计划”报送的要求。一是减少报送频率。美联储和联邦存款保险公司（FDIC）拟将银行提交“提高银行可救助性计划”的频率由每年一次调整为每两年一次。二是提高报送内容的针对性，将主要集中在关键问题和重大变化上。三是全面的报送要求将只针对大型的、复杂的或系统重要性银行提出，同时简化小型银行和业务简单的银行的报送要求。

改善对银行的压力测试。一是提高压力测试流程的透明度。将进一步披露美联储对各种贷款和证券投资组合模型的指标损失率，以及有助于预估损失范围的风险特征信息等。二是拟取消CCAR中对具有高质量资本规划能力的银行的高质量目标要求，但将继续评估此类银行的资本规划能力。三是调整CCAR指标中关于资产负债表和资本分配的假定情景，此类调整拟将与压力测试纳入银行监管资本要求同时进行。

调整杠杆率。美联储正在重新审视补充杠杆率（SLR，旨在衡量银行的总体杠杆水平），认为杠杆率是风险资本框架的一个重要支撑，但需对杠杆率和风险资本要求进行校准。此举利于缓和任何反常的激励措施，避免货币市场和其他安全资产市场的扭曲，并可解决托管银行商业模式受杠杆率影响的问题。

中国应对冲击之策

完善外汇管理内容，适应金融发展与改革的现实需要。一是将目前主要针对跨境收支和汇兑环节进行的管理，扩展至对跨境资产负债变动进行管理，特别是本国居民的境外资产负债情况，应纳入管理范畴，以适应跨境资本运作增多的新情况。二是对跨境本币与外币遵循同一管理原则，以避免在本币国际化条件下利用币种选择规避管理。三是在稳步推进资本项目可兑换进程中，对重点领域实施管理，如现钞、房地产投资、证券投资、外债等（即使在资本项目可兑换的国家此类项目也仍可实施管理）。

丰富外汇管理方式，提高对跨境资本流动风险的防范能力。一是构建宏观审慎与微观监管并重的外汇管理框架。要利用逆周期管理工具、对系统重要性机构管理等手段，防控跨境资本流动的总体风险；同时继续实施微观审慎监管，关注逐笔跨境交易的真实性。此外，还要强化行为监管。二是保留必要管理手段，即未来开放条件下仍可采取的管理手段，如登记管理、账户管理、跨境交易逐笔真实性管理、事后检查核查等。要做到跨境交易逐笔“留痕”，对跨境资金流动管理有迹可循。三是自律与他律相结合，加强对银行的监管。从“三反”和展业原则角度，强化银行跨境交易真实性审核责任；同时，支持完善外汇市场自律机制建设，培育银行合规自律意识，形成合规自律文化，帮助银行健康成长。四是深入研究外汇管理引入长臂统计、穿透监管等管理方式的可行性和可操作性。