基于普惠金融发展的农村信用体系创新研究

顾　宁，张　甜

(1.吉林大学 数量经济研究中心/农村金融研究中心，吉林　长春　130012；2.吉林大学 商学院，吉林　长春　130012)

一、问题的提出

2017年5月，习近平总书记在“一带一路”高峰论坛中提出要“发展普惠金融、完善‘一带一路’的金融服务网络”，这是继国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》发布后，再次从国家发展战略层面指出普惠金融发展的重要意义。普惠金融(Inclusive Finance)，旨在让社会所有阶层和群体享受平等的金融权利，尤为强调对农村地区及弱势群体的金融服务。该理念自2006年引入中国后，不断普及推广并日益受到重视。党的十八届三中全会明确提出我国要建立和发展一个多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系。经过近十年的探索和实践，我国普惠金融发展水平有所提升，乡镇基础金融服务自2010年起基本实现全覆盖，银行等金融机构涉农信贷投放持续扩大，截至2017年8月末，涉农贷款余额达30.28万亿元，“三农”和小微企业享受的金融服务便利性显著提高。但是，普惠金融在我国的发展并不是均衡的，农村部分地区仍然面临着较为严重的金融排斥，信用体系建设滞后带来的信息不对称问题，依然是制约普惠金融发展的重要因素。作为农村金融基础设施建设与我国社会信用体系建设的重要构成部分，探讨农村信用体系基于普惠金融发展的创新路径不仅能够为相关部门的宏观决策及微观管理提供丰富的信息和数据支持，而且对于助力农村供给侧结构性改革、服务“一带一路”建设具有重要的指导价值。

普惠金融是一个涵盖账户开设、存款、贷款、汇款和保险等众多金融基础服务的综合体系，Fungĉov和Weill[1]与Chen和Jin[2]发现，尽管相较其他金砖国家而言，我国普惠金融发展程度较高，但是这种高水平主要是由账户拥有率和储蓄率较高带动的，我国正规信贷的可获得性依然不足，信贷覆盖率十分有限。制约信贷发展的因素很多，其中信息不对称的重要影响已经得到国内外学者的广泛认同，如Brealey等[3]认为，借贷双方之间的信息不对称是影响借款者资金获取与贷款者风险水平的重要因素，刘瑛娜等[4]也提出信息不对称是制约低收入人群融资的首要原因，是普惠金融发展的主要障碍。对于如何解决信息不对称问题，Rajeev[5]基于印度的情况，指出信用体系与信用制度的建立是克服信息不对称、提升正规信贷可获得性和缓解不同地区金融发展不平衡的渠道之一。白钦先和李士涛[6]与陈小林[7]针对我国农村经济发展情况，指出农村信用体系的构建及完善可切实缓解信息不对称，帮助信用良好的农户及乡镇企业以更便捷的渠道获取贷款，有效减轻农村金融市场的交易成本、预防信用风险，进而深入促进普惠金融在偏远农村地区的渗透。伴随着理论研究的深入，在实践层面农村信用体系建设工作也得到了高度重视。党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出农村信用体系建设既是完善金融服务、解决“三农”问题的一项紧迫任务与长期政策安排，也是优化农村信用环境、保障“三农”资金需求、推动普惠金融服务向广大农村地区延伸扩展的重要途径与制度选择。在党中央相关文件的指引与推动下，农村信用体系建设工作已取得显著成就，并在全国范围内涌现出一些有特色的农村信用体系建设模式，如浙江丽水、广西田东、安徽桐城、福建屏南和广东梅州等模式[8-9]。

现有研究成果显示，目前关于农村信用体系建设问题的讨论比较丰富，但是研究重点多集中在信用体系构建的困境和模式的选择等方面，对于农村信用体系与普惠金融发展的有机联系，以及信用体系建设路径的创新研究则稍显欠缺。尤其在作用机制方面，仅有少量学者关注到信用体系建设对普惠金融发展的支持作用，但以普惠金融发展的不同维度为出发点，系统研究农村信用体系构建的特殊性、制约因素及建设路径等问题的文献仍相对不足。而解决这些问题正是发展农村普惠金融不可或缺的重要内容。

二、农村信用体系建设对普惠金融发展的促进机制

全球普惠金融合作伙伴组织(Global Partnership of Financial Inclusion,GPFI)提出普惠金融应从金融服务的获取、使用以及质量三方面度量，其中，金融服务的可获得性指资金需求者获得正规金融服务的能力及面临的潜在障碍，常通过金融机构网点的设置数和账户数等指标来测度；实际使用效率则用来衡量金融机构的渗透性及其服务的广度和深度；金融服务质量能够反映金融服务满足客户不同需求的能力和程度[10-11]。应该说，金融服务的获取、使用和质量不仅是度量普惠金融发展水平的静态指标，也为普惠金融发展的动力机制提供了渠道，农村信用体系对普惠金融发展的促进作用正是通过这三个渠道得以实现的。

(一)金融可获得性机制

农村信用体系建设是缓解金融资源配置马太效应、降低金融排斥、扩大金融可获得性的重要路径。对涉农金融机构来说，完备的农村信用体系可以通过信用信息的采集、整理、评估与共享，有效缓解金融交易中的逆向选择和道德风险，从而解决信息不对称问题，确保金融机构的贷款回收率、预防信用风险。征信系统还可以帮助涉农金融机构缩短客户调查、风险评估与业务审批的时间，减少金融机构收集交易对象信息和后续管理的成本，从整体上降低其经营成本，进而增大向农村经济主体放贷的可能性。对农户等金融服务需求方来说，资金成本过高、缺乏足够抵押担保物等问题往往会限制其资金获得能力，农村信用体系建设可减少涉农金融机构同农村经济主体之间的金融约束，有利于降低农户的贷款资金成本，提高资金获取效率，便捷地获取金融服务以支持其扩大再生产、改善生活。

(二)金融使用效率机制

农村信用体系建设可减轻金融机构与农户间信息不对称程度，降低农村经济主体获得金融服务或产品的门槛，直接帮助农户等弱势群体中信用状况良好的经济主体更易享用到平等的金融产品和服务，进而有效扩展涉农金融机构的渗透性，为偏远农村地区提供金融服务的广度与深度，改善农村普惠金融的使用现状。此外，在农村信用体系建设进程中，依据农户信用档案中的相关信息可有效辨别农村贫困对象，并识别其贫困类型、状况及致贫原因，进而实现对贫困村、贫困户的灵活监管和有针对性的分类金融帮扶，切实保障金融服务在农村各个层面资金需求主体中的渗透度，这既是实现金融精准脱贫的现实需求，与解决贫困、社会公平等问题紧密相关，又可有效提高金融服务的使用效率。

(三)金融服务质量机制

完善的农村信用体系可以囊括农户的各项信用信息，金融机构不仅可以根据不同农户的信用状况和金融需求提供种类多样化的金融产品及服务，更能促使其不断开发与拓展适合农村经济主体的全覆盖、多层次的金融服务，扩大农村金融服务提供机构的种类和数量，深入普及推广相关金融知识，从整体上提升农村普惠金融服务的质量与满意度。

符合当地实情、架构合理的农村信用体系是提高金融资源配置效率及社会效益的有效途径。通过增强农村经济主体对金融服务的获得感，满足其日益增长的金融服务需求，可提高融资效率、优化信贷价格和收入分配，减少信贷歧视和不公，降低交易成本，提升金融服务满意度，进而促进农村经济增长和稳定。而信用体系中守信激励和失信惩戒机制作用的发挥，可有效改善农村金融生态环境，提升金融资源的整体服务规模和供给水平。

三、我国农村信用体系建设的特殊性及制约因素

(一)城乡二元经济结构下农村信用体系建设的特殊性

1.农村信用规模远小于城市

农村经济的活动范围及流动性都远小于城市，其对信用的重视程度不及城市。依托于当地经济发展水平的农村信用长期处于量小零散的状态，且相关乡镇民营企业同样表现出此特性。城市与农村市场化程度的显著差异导致农村信用规模及信用需求发展均滞后于城市。

2.农户收入水平低，城乡居民存在较大收入差距

从整体趋势上看，城乡居民收入水平差距明显，并远高于1.5这一世界平均水平。这表明虽然随着经济发展，农民收入水平得到显著提高，但与城市居民相比，其收入仍相对较低。收入水平低显然会制约农户在融资时的还款能力，且由于其通常缺乏有效的抵押品或抵押担保品价值不足，导致农户在农村融资成本偏高且信用等级偏低的现状。

3.农村信用呈现圈层结构特征

相较于城市信用，农村信用呈现出独有的圈层结构特性：以家庭为核心，逐层辐射延伸至宗族、村落、乡镇和县等，分级向外扩散进而构成了我国农村社会的圈层信用结构。圈层间的壁垒往往将农户信用限制于某特定圈层内，阻隔了普遍意义下信用体系的构建，致使我国农村社会既出现小圈层内的集中信任和高度秩序，又存在大范围内的不信任和无序。

4.农村信贷结构及融资渠道更为复杂

与城市相比，农村经济主体持续经营能力较差，易遇到资金短缺的情况，其对资金规模的需求多以小额信贷为主。此外，银行等涉农金融机构开展农村信贷业务的管理成本较高，且农户资产规模有限、缺乏足额担保品和抗风险能力较差，导致银行相关涉农贷款的投资回报率远低于城市，故在农村较难形成大规模的银行信贷资金。在金融二元结构体制的背景下，由于通过银行等正规金融机构融资渠道难以充分满足广大农户的资金需求，民间借贷(信用)应运而生，并成为农村经济主体的重要资金来源之一[12-13]。

5.农村信用体系建设模式多样化

在城乡差别较大的情况下，农村信用体系构建无法完全参照一般社会信用体系的建设模式及框架。当前，农村信用体系建设仍缺乏统一规划与标准，考虑到农村经济发展现状、现实的金融生态环境和金融发展需求，农村信用体系建设呈现出以当地农村发展实情为依据、多样化的建设模式，大体涵盖以下三种[9-14]：以农业互助合作社、促进会等涉农组织主导建立的农户电子化信用档案；人民银行与地方政府合作建立的农户信用信息基础数据库；农村信用社等涉农金融机构依据自身业务需要主导构建农户信用信息电子档案。

综上所述，在我国二元经济结构的特征下，尽管我国进行了大量政策性及制度性的调整以致力于积极缩减城乡差异，但这仍将是一个漫长的过程，农村信用体系建设的特殊性必将长期存在，而这种特殊性也必然决定了农村信用体系建设过程中存在相应的困境与瓶颈。

(二)当前农村信用体系建设的现实困境及制约因素

完备的农村信用体系能促进普惠金融发展，然而由于农村经济主体信用信息采集困难、农村信用体系缺乏统一标准、整体规划及立法约束等问题的存在，制约了农村信用体系的建设步伐，更进一步地限制了其对普惠金融作用的发挥。

1.农户信用信息采集遭遇瓶颈，阻碍了金融服务的获取

随着农村城镇化步伐的加快及新型农业生产方式的兴起，兼业农户逐渐发展为主流群体，部分农户已经具备商人与农民的双重身份，这导致农户信用信息数据库的信息征集对象和范围都难以明确界定，原始数据采集困难。而且，农户信用信息数据库采集的信息往往较为复杂，部分农户由于对农村征信工作缺乏正确的认识，通常会出于个人信息保护等原因而误报或谎报，加大了信息采集的难度，导致信用信息真伪难辨、更新困难、准确性无法保障。此外，作为信用信息采集的主体，人民银行在农村地区网点缺失、作用有限，中国农业银行、农村信用社等相关涉农金融机构开展农村征信工作的主动性不强，税务局、工商局等非银行性涉农机构所提供的农户信用信息覆盖面不广，相关农村金融机构从业人员的从业经验匮乏、学历层次较低，这些问题都导致农村征信市场效率低下。信用信息缺失不仅会加剧金融机构与农村经济主体间信息不对称，更会制约农村经济主体金融服务的可获得性。

2.农户信用档案系统建设可持续性不足，限制了金融覆盖面

目前，大致涵盖以下三种构建农村信用信息档案的方式：一是由涉农组织主导构建农户信用信息档案。这种方式的弊端体现在涉农组织作为征信主体的身份是否符合相关制度规定尚不明确，其职责也缺乏精准的定位；而监管权限的缺失导致各级人民银行对涉农组织主导构建的农户信用档案系统无法实施全方位的监督，一定程度上影响其可持续性。二是“人民银行+政府主导”建立信用信息档案。这种方式存在以下问题：一方面，由于此模式具有较强的政府政策依赖性，若政策不连续，则无法保障农户信息系统的可持续性；另一方面，相关农户信用信息的管理和综合整理较为复杂，且系统持续发展所需的维护、升级经费该如何分配与负担更是急需解决的难题。三是由涉农金融机构依据自身客户管理系统建立农户信用档案。由于金融机构仅能采集到与本机构有业务来往的客户信息，无法获取到分散在其他相关部门中的非银行农户信用信息，这无疑会限制其信息覆盖面。不同金融机构间缺少信用信息的共享平台，农户信用信息在各金融机构间的数据格式及内容均存在差异，且涉农金融机构普遍缺乏信用信息共享的意愿。以农村信用社为例，其在农村金融市场具备一定程度的垄断，若将信用信息与邮政储蓄银行、村镇银行等共享，会出现拾便车行为。

综上所述，无论以何种方式构建农户信用信息档案，均会存在不同程度上的可持续性不足问题，制约了普惠金融的覆盖范围。

3.信用信息评价体系缺乏整体规划与统一标准，影响了金融服务质量

当前，由于我国尚未确立规范统一的农户信用评价体系，对信用评估参评主体的界定、评级主体应遵循的原则、信用评价的内容、标准与依据以及如何保证最终评价结果的客观公正等问题都未能得到有效解决，这致使农户信用评价受主观臆断控制严重，甚至不同机构针对同一农户的信用等级评估结果存在明显差异、缺乏可比性。在农村，除少数地区成立专门的乡镇农户信用等级评价小组以承担农户信用评估的职责外，普遍缺乏客观的第三方信用评价机构。此外，在农村信用体系建设过程中，广大农村开展“三信”建设，但由于各涉农金融机构在信用户和信用村(镇)的评定方面缺乏统一指导，不同机构间的评定标准设定各异，且其对农户及所在乡镇的情况掌握有限，有可能导致评定结果失真；而且各机构对农户信用评价的偏好不一，互相不认可对方的评级结果，这使得农户等受评主体通常无法经由一次评定就享受到所有涉农金融机构的优惠政策，如中国农业银行仅认可自己所评定的信用户。对同一受评主体的重复性信用评估会带来大量人力、物力的损耗。而这种评价标准的不确定性，更制约了相关涉农机构根据评定结果有针对性地开发、提供金融产品及服务，不利于普惠金融服务质量的提升。

4.农户信用信息系统缺乏相关制度法规保障与约束

目前，“三农”平台等各类农户信用信息系统所采集的信用信息数据范围大且数量多，取自多个政府部门，而尚无相关法规及制度对诸如采集某些较敏感信息是否需经信息主体授权和如何合理界定信息采集范围等问题予以明确规范与约束。此外，农户信用信息系统建设的监管出现缺位，作为征信业的主导部门，中国人民银行负责推动社会信用体系建设。但对于涉农组织作为农户信用信息征集机构这种模式，仍无相关法律赋予人民银行以相应的监管职责，导致农户信用信息披露、信息加工、信息保密和信息共享等内容缺乏必要的监管制度支持和法律保障，进而可能催生一系列相关机构和农村经济主体间的利益冲突问题。在缺乏政府及相关部门推动和有力的法规制度保障的情况下，势必会影响农村相关征信部门(如农信社)的积极性、主动性与能动性。

四、普惠金融背景下农村信用体系建设路径创新

在普惠金融发展理念的引导下，持续深化农村信用体系建设，不断创新其建设路径，逐步形成符合我国农村发展实际、功能完善、体系健全和监管有效的信用体系，是切实提升普惠金融可获得性、保障农村普惠金融的使用效率和服务质量的必要途径。

(一)完善农村征信制度及信用信息共享机制

征信制度是信用体系的内在要素，健全农村信用体系必须首先完善其征信制度。在城乡二元经济格局下，目前已在城市广泛推行的征信制度并不完全适应于我国广大农村，且在农村受圈层信用结构的影响，金融活动中往往存在隐性征信，其是显性征信的前提与过渡阶段。尽管隐性征信的成本较低，但仍是一种不规范的征信方式，它仅在一定圈层内有效，而在圈层之外则是低效甚至无效的[15]。

从丽水、梅州等模式的成功经验中可看出，政府首先筹建“三农”服务综合信息平台，人民银行则实现此平台与相关涉农金融机构的对接，并由小额信贷促进会等涉农组织负责农户信用信息的征集与分类、归整与更新。即由政府主导、各级人民银行辅助，相关涉农金融机构与涉农信息掌控部门之间多方联动的征信模式是当前较为客观和恰当的选择。

首先，明确农户信息采集参与主体及各主体在征信体系中扮演的角色与职能分工，将相关金融机构与掌握非银行农户信用信息的涉农机构和单位(如农业局等)均纳入征信体系中，构建各部门整体联动、职责明确的工作体系。其次，各征信部门参照人民银行总行的数据项指引，逐渐修正与改变随意确定农户信用信息征集内容与标准的做法，科学设计农户信用信息采集档案的各项指标，在省级层面上制定农户信用信息征集内容的统一标准与规范，使得信用信息能够全面、真实、客观地反映农户信用状况，为农户信用评估等打下坚实基础。最后，完善联网通用的农户信用信息数据库系统，建立信用信息数据库的动态更新机制，若相关信息发生重大变化时可实现及时修正。此外，逐步实现将农户的担保、贷款等信息与央行征信系统对接，为各涉农金融机构提供农户信用信息的查询服务，有效发挥农村征信制度在预防信用风险与推进农村信用体系建设中的积极作用。

(二)加强农村信用评价体系建设

建立合理的信用评价指标体系是农村信用体系建设的基础。当前，农户信用的评价方法主要涵盖以下三类：一是基于模糊综合评判和(不确定性)层次分析法等的信用评价模型[16-17]。此类方法的实质是建立农户信用等级评价指标体系，该体系通常包括家庭结构特征(基本情况)、偿债能力、经营状况和信用状况(有无担保或联保)等几方面，并借助层次分析法等将反映农户经济状况或影响其信用状况的若干指标(如农户的收入、年龄和资产状况等)赋予一定的权重，最终得到能够表明农户信用状况的信用综合分值，通过信用综合分值与信用等级的对应关系来识别特定农户的信用等级状况，或将信用综合分值与基准值比较以决定是否给予贷款及进行贷款定价。目前，此类方法已成为国内多数涉农金融机构进行信用分析时通常会选择的方法，但其通过各信用评估指标间相对重要性评价以构造判断矩阵时，可能存在较大的主观随意性，一定程度上会造成评价结果的偏差。二是将违约率与各信用风险指标通过Logistics回归联系起来以求得农户违约概率模型，并通过比较违约率与设定临界值来判定农户违约可能性大小[18]。三是基于神经网络分析系统等的农户信用评价模型。此类研究相对较少，如温涛等[19]构建农户信用评估BP网络模型并取得较好的效果，但其建立的信用评估指标体系中各指标选取具有一定相关性，导致神经网络自身的训练过程出现不确定性，一定程度上限制了该方法在实际运用中的普及。

总体而言，适用于我国农村地区的信用评价方法及模型尚处于不断探索中，各评价指标的合理设定、有效选取与甄别评判等方面均有待深入研究。应在政府及相关部门的推动下，明确可进行农户信用评价的机构(如设置独立的农户信用评级小组等)，合理制定统一的信用评级标准与依据，规范农户信用评价方法(模型)。此外，在构建恰当的信用评级体系的基础上，确立农户信用等级的动态更新机制，若农户相关信用信息发生重大变化，则应及时更新信息与相应地调整其信用等级，并做到对农户信用等级的定期审查与复评。

(三)推进多层次农村信用担保体系建设

Akerlof[20]提出信用担保是减轻信息不对称问题的有效工具之一。作为农村信用体系建设的核心内容，多层次信用担保体系的构建可为各涉农金融机构锁定风险形成必要的保障机制，有效解决其向农村地区大量投入信贷资金的后顾之忧，推动普惠金融的渗透与发展。

现阶段，我国农村信用担保方式比较单一，主要为农户联保，即农户在自愿基础上组成联保小组，如五户联保、十户联保等形式。结合我国农村金融市场发展的特点，未来农村信用担保体系的建设应该着重考虑多层面的联合推进。首先，构建农村政策性担保体系，即由政府出资并主导建立农村信用担保组织，设置政策性担保基金和风险补偿基金，此模式主要针对农村中小微企业。其次，构建农村合作性担保体系。在此体系下，使现行的联保农户向合作性担保组织转变，如由村委、农户共同组建信用互助协会，将五户或十户联保转变为“合作制”形式下村级的大联保体。再次，对中小企业引入会员制的互助联保机制，既可缓解农户与小微企业贷款难问题，又能解决农户缺乏抵押担保品等问题，有效预防信用风险。最后，农村商业性担保组织，其主要是以龙头企业为主体而成立的担保公司，形成“龙头企业+担保公司+银行+农户”的担保模式，龙头企业通过收购农产品等方式参与农户生产，此模式中的担保公司可作为担保满足农户贷款资金需求。此外，依据农户和农村中小企业的实际情况探索实施多种担保办法，如逐步接受农户采用动产抵押、仓单质押和权益质押等多种抵押担保形式[21-22]，并可通过发展农业保险等形式缓释农村信贷风险。

(四)健全相关法律法规，开展农村信用文化意识建设

在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》的引导下，农村信用体系建设取得一定成就，但不可否认在信用体系建设进程中，仍存在各参与主体的职责、权限与惩戒缺少明确规定，农户信用信息采集、评价、应用、维护等环节尚无统一规范等问题，而这正是阻滞当前农村信用体系建设工作整体进展步伐的根本原因。首先，应逐步推进立法、明晰农村信用体系建设中各主体的行为准则，引导各方力量积极、有效、主动地参与配合农村信用体系的构建，并依据法律实施灵活监管、保障信用信息安全，改善农村信用体系建设的法律环境，切实保障普惠金融背景下农村信用体系的稳步构建。其次，由人民银行出台各省统一的信用户、信用村(镇)评定标准，积极强化信用村、信用体系建设试验区对其他地区建设的引导作用(如浙江丽水、广东梅州均是农村信用体系建设促进普惠金融成功发展的先行者)。最后，确立规范的农户信用奖惩保障制度，在提供金融服务种类、授信额度和贷款利率等方面均参照农户信用评估结果实行差别化政策：一方面，建立标准化的激励保障机制，对信用良好的农户给予一定优惠和便利，如简化手续、优惠利率等，以最大限度调动农户参与信用评定的积极性与主动性；另一方面，构建农户失信惩戒机制，即对严重违约的农户采取相应的惩戒措施，如提高贷款利率、缩减授信额度、降低财政补贴，甚至通过限制金融业务、拒绝发放信贷等方式予以制裁，有效防范农户信贷风险。此外，广泛开展因地制宜、形式丰富的农村信用宣传与金融知识教育普及活动，将信用知识宣传纳入到农村公益性宣传教育中，逐渐培养中小企业和农户的信用意识，弘扬诚实守信的信用文化，树立一批先进典型，充分发挥信用户、信用村的示范导向效应。围绕农村专业合作组织、农村龙头企业及一些大户开展有针对性的信用教育与建设，从整体层面上带动农村地区广大群众信用意识的强化，为推动农村信用体系建设提供有力保障。

五、结　论

本文基于普惠金融可获得性、使用效率及服务质量三个维度，系统性地阐述了农村信用体系支持普惠金融发展的促进机制，并在城乡二元经济结构的背景下分析了农村信用体系建设有别于一般社会信用体系建设的特殊性，这种特殊性不仅决定了农村信用体系发展进程中存在一定的困境，更会制约农村信用体系对普惠金融促进机制的发挥。进一步地，在普惠金融发展的背景下，本文分别从完善征信制度、加强农村信用评价体系建设、推进农村信用担保体系建设及开展农村信用文化意识建设四个层面提出切实推动农村信用体系建设的创新路径。

在经济新常态背景下，“三农”问题仍是我国亟待解决的关键问题，农村信用体系建设既是保障“三农”资金需求的关键和基础工程，又是拓宽普惠金融农村覆盖度不可或缺的重要内容。因此，我们必须采取有力措施，全面深入推进农村信用体系建设，创造稳定的信用环境，以切实保障和提升农村普惠金融的可获得性、使用效率及服务质量。

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