亲历者 管涛 “一波三折”的人民币汇率形成机制改革

深化人民币汇率形成机制一直是深化改革的重要课题。在开放经济条件下，汇率作为两种货币的兑换价格，是宏观经济中处于核心地位的经济变量。

中国金融四十人论坛高级研究员、国家外汇管理局国际收支司原司长管涛向《中国经济周刊》记者介绍，改革开放40年来，1994年、2005年和2015年三次汇率改革在人民币汇率形成机制改革过程中起到了重要作用。

三次汇率改革是在什么背景下进行的？出台了哪些措施？改革开放40年，汇率改革有哪些成功经验？取得了哪些成效？管涛对此进行了系统阐述。

1994年汇率并轨，确立现行人民币汇率安排

在改革开放初期，我国实行单一的汇率制，1981年至1984年，实行官方汇率与外汇内部结算价并行的双重汇率制度。1985年至1993年，采取的是官方汇率与外汇调剂的结算价。随着经济开放程度的不断扩大和市场改革的逐步深入，当时的汇率制度已经不能适应开放的需要。在1994年，国务院推出了一次比较重要的汇改。

1993年管涛大学毕业后分配到国家外汇管理局总局工作，一年后就赶上了1994年初的外汇管理体制改革，幸运地成为汇改一线的亲历者，“见证了新旧两个差异巨大的体制如何完成顺利接轨”。

“1994年汇改很多是体制机制的创新，”管涛介绍说：其一，人民币的官方汇率和外汇调剂市场汇率双重汇率并轨，实行以市场供求为基础，有管理的浮动汇率安排，这奠定了现行人民币汇率制度的基本框架。其二，取消了外汇留成和上缴制度，实行银行结售汇。同时对中资企业实行经常性外部收购，实行强制结汇，但是对于中资企业贸易项下的进口优惠和进出口有关部分从属费用，例如运费、保费、佣金等允许直接在银行柜台去购买，即经常项目有条件可兑换。其三，建立了全国统一规范的银行间外汇市场，也就是现在大家熟知的中国外汇交易中心系统。以上海为总中心，全国有18个城市作为分中心和电子联网，形成一个银行间外汇市场，这是现行外汇管理体制的一个重要的枢纽和平台。

管涛介绍，1994年汇改的主要宏观经济背景是，邓小平南方谈话以后，中国经济迎来了比较好的势头。1993年外贸进出口出现较大逆差，人民币汇率面临较强贬值压力。尽管人民币对美元官方汇率基本稳定在5.80左右的水平，但外汇调剂市场汇率已由1992年的6块多一路跌至七八块钱。7月中旬，国家首次直接入市抛售外汇储备，采用经济手段调控市场，平抑汇价，初步将调剂汇率稳定在8.70元左右水平。在贬值预期较强的情况下，很多人都认为8.70是守不住的，人民币会继续贬值。但事实上，从1993年下半年开始，中央已经采取了一系列的宏观调控措施，实施从紧的财政货币政策。这在1994年产生了出乎意料的结果，人民币汇率稳定，还略有升值，从年初的8.7升到8.49。与此同时，外汇储备还从上一年底的212亿增至516亿，翻了一番还多。

管涛介绍，1994年汇率并轨取得了超预期成功。并轨后，人民币对美元汇率不仅没有像当时市场大多数人预期的那样继续大幅贬值，反而稳中趋升，外汇储备持续大幅增加。

在他看来，1994年汇改很有成效。当时，国务院给人民银行提出的任务是，一是要稳定汇率，二是要增加储备。汇改一年之后，不但汇率稳中有升，外汇储备还翻了一番，完全实现了这个目标。 “真正是通过整体制度创新，通过宏观调控，实现了外贸形势的好转。”管涛表示。

出其不意的 “7·21”汇改

2005年，我国推行了人民币汇率形成机制的另一次重要改革，即“7·21”汇改。

2005年7月21日晚，央行宣布开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币调节、有管理的浮动汇率制度。这意味着，亚洲金融危机时期采取的人民币单一盯住美元的临时性政策结束，人民币汇率重归1994年汇率并轨之后确立的有管理浮动安排。

为什么时隔10年才迎来了第二次改革？管涛回忆道，1997年东南亚货币危机逐渐演变为亚洲金融危机。1998年初，时任国务院总理朱 基代表中国政府对外郑重承诺人民币不贬值。从1998年开始，人民币对美元汇率基本上就稳定在8.2这一水平，这意味着实际上暂时盯住美元，在一个很窄的幅度内波动。这一水平一直持续到2001年。2001年发生了两件事，一是美国互联网泡沫破裂，二是9·11恐怖袭击。在此情况下，美联储大幅降息，美元由强转弱，人民币汇率又开始逐渐面臨升值压力。

管涛回忆说，事实上，2001年曾经研究过汇率制度进一步改革的可能。彼时在发改委发布的下半年经济工作部署中，曾经提出要完善人民币汇率形成机制，实行真正的有管理浮动。但是由于2001年的9·11事件，国际金融市场出现了大的波动。其后又出现了伊拉克战争、非典疫情等等，内部外部面临很多不确定性，种种因素冲击导致改革一再延迟。

2005年，在十届全国人大三次会议记者招待会上，时任国务院总理温家宝在回答记者提问时表示，中国的汇率改革从1994年开始从未有停止，“这项工作我们正在制定方案，何时出台、采取什么方案，可能是一个出其不意的事情。”

“这就像一个打招呼，就是说，改革的方案都已经准备好了，只是在寻找合适的时机推出。”管涛分析指出，2001年的改革由于种种原因被延迟，但磨刀不误砍柴工。我们在此过程中也进行了很多准备工作，其中之一就是2003年开启的国有商业银行股份制改革。当时，国家创造性地运用国家外汇储备注资大型商业银行，对于银行资产进行重组，按照核销已实际损失掉的资本金剥离处置不良资产，外汇储备注资，推动境内外发行上市。“这一改革大大改善了金融体系的健康性，为增加人民币汇率弹性，夯实了金融基础。”他表示。

“所以我想，改革并没有什么最佳时机，但机会总是给有准备的人。”管涛表示， “有条件就去实施（改革），没有条件就先做其他的事情，为下一步改革创造更好的条件。”

“7·21”汇改包括三个方面：一是汇率调控的方式。人民币汇率不再盯住单一美元，而是参照一篮子货币、根据市场供求关系来进行浮动。二是起始汇率调整，人民币对美元一次性升值2%。三是中间价的确定和日浮动区间。中国人民银行于每个工作日闭市后公布当日银行间外汇市场美元等交易货币对人民币汇率的收盘价，作为下一个工作日该货币对人民币交易的中间价格。

“‘7·21汇改可以说是非常出其不意。”管涛回忆称，在我国外汇管理中，人民银行管理汇率政策，外汇局进行汇率管理，因此自己并不知道改革政策将马上出台。“当时我应邀去外汇管理局湖北分局进行培训，7月21号当晚，飞机一落地，当地的同事就告诉我，人民币对美元升值了2%。我不相信，以为这是小道消息。结果当晚的新闻联播正式播报了。”

管涛向记者介绍，随着“7·21”汇改，外汇管理进一步丰富了外汇市场的衍生品，放开银行远期结售汇业务范围，引入外汇期权等等这些衍生品工具。同时建立了全国统一规范的外汇市场，即中国外汇交易中心系统，并对交易模式进一步完善。

在他看来，此次汇改的一个重要特点是注重宣传和与市场的沟通。汇改方案出台后，外汇局及时向主要的外国央行、国际货币基金组织通报，要争取国际社会的理解和支持。

“我们汇改的原则是，主动渐进可控。主动意味着，改革是根据中国的经济发展和改革开放的客观需要，而不是迫于外部压力。渐进意味着我们是逐渐地推动汇率的市场化，随着宏观经济的标准定，但不是一步到位，不是激进式的改革。可控就是我们在改革过程中要考虑我们经济社会的承受能力。”管涛说。

他介绍，“7·21”汇改之后不断优化，银行间市场人民币对美元汇率相对中间价的日浮动区间也是逐步扩大，2007年5月21日扩大到正负0.5%，2012年4月16日扩大到1%，2014年3月17日进一步扩大到2%。

“8·11”汇改 人民币汇率市场化再迈一步

1994年汇率并轨，我国就确立了以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。让市场供求在汇率形成中发挥越来越大的作用，是人民币汇率形成机制改革既定的方向。2015年8月11日，人民币汇率形成市场化又迈出了关键一步。

管涛介绍， 2015年8月11日，中国人民银行公布了这次改革一个很重要的内容，即完善人民币对美元汇率中间价报价。自2015年8月11日起，做市商在每日银行间外汇市场开盘前，参考上日银行间外汇市场收盘汇率，综合考虑外汇供求情况以及国际主要货币汇率变化向中国外汇交易中心提供中间价报价。2015 年 12 月 11 日，中国外汇交易中心发布人民币汇率指数，强调要加大参考一篮子货币的力度，以更好保持人民币对一篮子货币汇率基本稳定。

2015年“8·11”汇改，叠加不久前国内股市异动的影响，中国遭遇了一波较大规模的资本集中流出。这一次，中国选择了有管理的浮动，坚持让人民币汇率参考一篮子货币调节，随美元在国际市场波动而反向波动。

管涛直言，“8·11”汇改之后，汇率形势与此前相比有很大变化，许多人并没有经历过。“正如时任央行行长周小川行长所言，实际上人民币贬值在1994年以前是常见的事。长期以来，海内外习惯了人民币汇率只能涨不能跌，市场对于人民币贬值并没有心理准备。”

“其实，在体制转轨的时候，一个很重要的问题就是透明度。”管涛直言，由于大家对于新机制不太了解，就造成了一定的误解，结果“8·11”汇改触发了预期自我强化、自我实现的贬值恶性循环。“8·11”汇改公告之后，由于跟市场沟通不及时，很多错误、恶意的信息被传播。有些舆论认为人民币是竞争性贬值，要搞货币战争，中国经济不行了，通过贬值来拯救经济。所以，市场沟通、预期管理“没有最好、只有更好”。

“8·11”汇改以后，为了解决有管理的浮动的透明度问题，2016年初披露了人民币汇率中间价的报价机制（即中间价=上日收盘价+一篮子货币汇率），这改善了央行与市场之间的汇率政策沟通。2017年5月，又在中间价的定价公式中引入了逆周期因子，主要目的是适度对冲市场情绪的顺周期波动，反映国内经济基本面变化。

管涛直言，从1994年至今，人民币汇改所面临的形势时好时坏，有时候改革继续推进，有时候改革暂时调整步伐。过去的20多年，央行可谓是有进有退、进退自如，树立了较好的市场声誉。

“始终坚持市场化的改革取向，改革就能够取得意想不到的成果。”回顾40年来人民币汇率形成机制改革，管涛感叹道，“没有人民币汇率市场化，就没有今天人民币的新兴強势货币地位。虽然过去人民币在升值过程中，一直伴随着一些部门的反对声音。但是我们看到，1994年即便通胀压力很大，人民币升值之后，出口不但没有崩盘，还做成了全球老大。正是因为升值之后倒逼企业转型升级，提高了竞争力。”但人民币汇率形成市场化仍是一盘没有下完的棋，改革还需要进一步深化。

（《中国经济周刊》记者 谢玮采访报道）

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