我国散煤综合施治的回顾与展望

文 李雪玉

2017年中国散煤治理成效显著，2018年是“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的开局之年，治理难度将倍增，最大的难点在于如何做好平衡，统筹兼顾。

秋曾是文人墨客眼中最美的景致。老舍说过，“秋天一定要住在北平，北平的秋天没有一样不令你满意的”。然而时光流转，近年来，北京甚至整个北方的秋天常常遭受雾霾的困扰。北方地区、秋冬季节，即是雾霾污染频发的地点和时间，也是散煤燃烧的主要区域和高峰时段 。

现阶段狭义的散煤是指城镇和农村居民取暖和炊事等燃煤；广义的散煤是指电力和工业集中燃煤以外的散烧煤，包括工业、商业、农业、生活等领域中使用的小锅炉（35蒸吨及以下）、小窑炉、小煤炉等燃煤，这些散烧煤通常煤质较差、量大面广、分散使用、直燃直排。

从散煤消费的分布和构成来看，我国散煤消费约占全国煤炭消费的20%，主要集中在工业和民用两大领域。其中工业领域的散煤消费主要来自落后产能和小型供热锅炉；民用散煤总量2亿多吨，其中超过90%来自北方地区农村居民冬季取暖。从散煤的环境外部特征来看，1吨散煤的大气污染物排放量是1吨电煤的10～15倍。民用散煤在冬季污染的贡献中超过50%。

这些特点决定了散煤治理不仅是煤炭消费总量控制和大气污染防治的重点和难点，也是能源转型的托底任务。“大气十条”实施以来，散煤治理逐年加码，尤其是收官之年力度空前，然成效几何？今年是“打赢蓝天保卫战三年行动计划”开启的第一年，散煤治理这块最难啃的骨头，究竟难在哪里？

过去一年散煤治理成效显著

2017年，散乱污企业整治、落后产能淘汰、工业小锅炉淘汰、禁煤区建设以及民用散煤“双替代”等行动措施的强力推进，政府补贴以及最严环保督查的有效护航，使得散煤治理成效显著。

根据公开数据和调研数据整理，2017年，京津冀及周边地区淘汰10万余台燃煤小锅炉，散乱污企业整治共涉及近30万家企业，完成民用“双替代”近600万户。其中，“2+26”城市淘汰燃煤小锅炉4.4万台；淘汰小煤炉等散煤燃烧设施10万多个；清理整顿“散乱污”企业6.2万余家；民用“双替代”完成475万户，建成约1万平方公里的“散煤禁燃区”。

10月27日，北京国家大剧院在蓝天白云的衬托下显得格外壮观靓丽。CNSphoto供图

散煤削减的同时，蓝天变多了，幸福感增强了。根据生态环境部公布的数据，2017年10-12月，京津冀大气污染传输通道“2＋26”城市PM2.5平均浓度71微克／立方米，同比下降34.3%。根据环保部门专家团队的测算结果，2017年“双替代”使整个京津冀地区全年PM2.5平均浓度下降至少2.3微克/立方米；“散乱污”企业整治、散煤清洁化替代对2017年京津冀地区PM2.5平均浓度下降分别贡献了27%和21%。北京市冬季PM2.5浓度大幅降低，散煤治理贡献率达40%左右。

总体而言，2017年，重点区域散煤治理一刀切的政策得到了一定程度的矫正，在“双替代”的基础上强调因地制宜，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热；农村清洁取暖工作破题，但经济性难点尚未解决、清洁能源的冬季供应短缺问题突出；散乱污企业整治和工业小锅炉淘汰工作初见成效，但仍须加大力度，疏堵结合，避免散煤复烧；环保督查新常态有待进一步下沉，为下一步的散煤治理工作保驾护航；散煤治理工作仍然依赖政府补贴，而补贴时效和退出机制或成本分摊的长效机制有待进一步明确。

散煤治理难在统筹兼顾

在过去一年的基础上，2018年，“打赢蓝天保卫战三年行动计划”的开局之年，散煤治理主要战区扩围，政策目标再加码。根据两大重点区域的行动计划，京津冀及周边城市要完成散煤替代362万户，汾渭平原要完成散煤替代161万户，合计替代523万户。此外，散乱污企业整治、小锅炉淘汰及落后产能淘汰工作仍是重要内容。

中国散煤综合施治任重道远，随着工作的推进并逐步迈向深水区，难度也将倍增，其最大的难点在于如何在以下方面做好平衡，统筹兼顾。

首先，如何统筹不同部门的诉求点，增强各部门间的协调联动。只有将散煤治理与能源发展规划、蓝天保卫行动计划、产业结构调整政策、美丽乡村建设部署、北方地区清洁取暖规划、建筑节能要求以及相关的财政补贴政策等统筹兼顾、协同推进，争取在有限的投入中，实现社会利益的最大化。

其次，如何在供应有保障、能效最大化、排污最小化、经济成本可承受、治理效果可持续的原则中做好平衡。过去的经验告诉我们，源头把控看似“釜底抽薪”，但若不解决清洁能源供应问题，散煤必然复烧。此外，经济性痛点不解决，过度依赖政府补贴的现状是不可持续的。

再次，如何在短期和长期的发展战略和规划中做好平衡，兼顾温暖过冬与清洁取暖两项民生。我国正处于能源转型的关键时期，从长期来看，绿色、低碳是大势所趋，农村居民同等享用清洁能源的权利以及清洁能源利用所带来的室内环境和健康效益。短期来看，清洁能源利用的基础设施建设是一项长期工程，工业散煤治理和民用清洁取暖需要大量投入。如何在短期和长期中做好平衡，在清洁能源利用提效降本、居民收入和取暖支付意愿逐步提升、政府补贴走向退出的过程中兼顾温暖过冬与清洁取暖，是一项重要课题。

最后，如何在“企业为主、政府推动、居民可承受”中找到平衡。促进新商业模式的低成本参与，完善成本分担机制，以确保政府财政、清洁能源供应商、终端用户的三方财务可持续。探索建立PPP等新兴投资模式，着力降低新主体、新模式融资成本，重点考虑财政资金能否撬动民间投资。结合市场需求，鼓励企业提供多样化的综合能源解决方案。

下一步工作的几点建议

首先，建立散煤治理高层级协调机制，明确散煤治理总体规划。参考“替代优先、清洁煤保底”的原则，制定清洁替代目标与替代路径优先序，和过渡性兜底政策，如清洁燃烧、清洁型煤、限时替代、限定用煤方式等做法。坚持分类施策，先城镇后农村，生活生产并重。同时，明确可再生能源利用在清洁取暖中的优先地位，因地制宜，多能互补。

其次，民用散煤治理重点解决清洁能源供应和经济性问题。民用散煤治理的既定大计是清洁取暖，难点在农村，农村清洁取暖的关键是经济性，因此要加快清洁能源利用的提效降本工作。另一方面，2017年，京津冀及周边地区“双替代”约600万户，其中月70%选用气代煤的技术路径。主要是因为电网增容需要前期规划，建设周期比较长，投入较大，但去年冬季出现的供需矛盾、气源和价格稳定性等诸多问题给我们留下了深刻教训。

工业散煤治理中，小锅炉淘汰和散乱污企业整治工作应在全国层面开展，杜绝污染转移和返煤现象。提高标准、加大力度、疏堵结合、做好台账、动态跟踪。

再次，构建散煤治理和清洁取暖大数据平台和相关的监测平台。加强清洁能源供需研判，动态识别供需的区域匹配；追踪清洁取暖项目的建筑节能水平、房改房情况、工程进度、设备运行、维护服务、补贴发放等，提供清洁能源断供的风险识别和应急预案，并对异常情况进行事故报警等；建立中小企业信息共享平台，提供不同区域工业园区的准入条件和集中热源和污染控制系统的情况，“散乱污”企业及各行业落后产能的排查和整治的电子台账，动态追踪系统。

最后，加强政策实施的效果评估与信息反馈机制；建立长效的投入保障机制以及补贴时效和退出机制，还原清洁取暖的市场属性。此外，加强监管，环保督查新常态继续下沉，狠抓落实，同时，加强各相关部门的信息公开和公众教育也非常重要。