科学运用负面清单外汇管理模式

文/金满涛 编辑/任风远

负面清单管理最先发源于美欧等发达国家的国际贸易投资协定，指在谈判中约定采用的外资准入制度，通常包括禁止和限制外资进入的行业、领域、业务等清单，也称为“否定清单”。1994年，北美自由贸易区（NAFTA）在国际贸易协议中首创了负面清单管理，东道国对外资准入的保留措施主要包括一般例外、临时保障措施以及不符措施等三种类别。NAFTA所确定的负面清单管理具有严格的透明度，东道国制定相关政策条规时，会受制于清单，若想对已有的清单内容进行微调，如延期、变更等，需要在不影响不符措施运行的基础上进行，不能随意或变相更改清单约束的广度和宽度。因此，NAFTA的约束对象虽然只涉及北美和澳洲的部分国家，但是对于其他地区相关贸易协定的达成极具借鉴与参考意义。自NAFTA之后，许多国家在签订双边或多边投资协议时，都会运用负面清单管理进行外资准入限制或制定不符措施。自1994年NAFTA在国际贸易协定中首创负面清单管理以来，该模式已被全球70多个国家和地区采用。

负面清单管理在发展中国家的实践也取得了一定的成效。例如，印度于2000年开始启用负面清单管理，但并未明确注明负面清单称谓，只是对外资准入设立了三个层面的限制：持股比例、准入程序、附加条件。值得注意的是，在印度等诸多南亚国家，负面清单制度还不成熟。虽然政府有放宽外商投资的意愿，但是其负面清单的限制条目依然繁多，外商投资受持股比例限制等因素制约，不能在更广阔的领域对东道国进行投资。

随着我国外向型经济的快速发展，以行政管理为主的传统外汇管理手段已难以适应层出不穷的外汇业务创新。在当前国际资本流动加剧的形势下，借鉴负面清单管理的国际经验、科学运用负面清单管理模式，将有助于合理配置监管资源，提高外汇监管效果，防范跨境资金流动风险。具体可从以下几方面入手：

一是构建以负面清单为框架的宏观审慎外汇管理模式。纵观国际上的负面清单管理经验，大多体现为对外商直接投资领域的管理和限制。从我国的情况看，可按照“本外币、境内外、经常与资本、线上与线下”四位一体的宏观审慎主体监管思路，设置外汇管理负面清单条目，将关乎国家安全的重点领域设为禁止类级别，对重要的行业领域进行限制，并对未来可能实行约束举措的行业设置保留措施，为清单的后续调整留足空间。

二是完善现行外汇管理法规，确保法律效率和透明度。根据负面清单管理的国际经验，完善法律法规是负面清单管理的核心。我国应进一步梳理现有的外汇管理政策法规，尤其是涉及资本项目外资准入的相关政策规定，并在充分评估市场主体和业务风险的基础上，重点梳理现行制度中与负面清单管理原则不一致、不协调的内容、程序及罚则。例如，对负面清单限制类事项不再进行业务审核，在特别管理措施中明确资格准入标准，为涉外主体提供全面指南，提高外汇管理政策透明度，增强依法监管的有效性等。

三是完善跨境资金流动风险评估，为新兴领域预留发展空间。当前，我国跨境资金流动风险评估机制尚不完善，预警功能相对不足，影响了负面清单管理制度的前瞻性和有效性。对此，我国应借鉴国际先进经验，结合自身改革进程，不断完善跨境资金流动风险评估机制，建立以风险为导向的负面清单管理。此外，还应理性分析“互联网+外汇新业态”等创新型外汇业务的特点，实现既能为外汇业务创新预留空间，又能有效防范跨境资金流动风险。

四是适度保留正面清单，做好正面清单与负面清单的衔接。在当前国际资本流动加剧的形势下，应从宏观着眼、从微观入手，综合运用正面清单和负面清单措施：一方面对必要的正面清单给予过渡性安排，从正面清单到负面清单的转向中，避免“一刀切”；另一方面要严格限制负面清单内的禁止项目，尤其要遏制借外汇业务创新实现跨境资金异常流动的行为。