如何构建更加公平可持续的中国社保制度

□胡继晔

第一支柱基本养老保险社会统筹部分分离，以实现全国统筹、增强制度刚性、促进制度更加公平；第二支柱将原先基本养老保险的个人账户划入并统合企业年金、职业年金为准强制性，以促进制度的可持续性；第三支柱税优养老金进一步增强可持续性

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出中国社保改革的总体目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。在2018年中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确提出2019年起各项社会保险费交由税务部门统一征收，即将终结社保经办机构和税务社保征缴的“双轨制”。社保制度的改革还在路上，未来如何能够更加公平可持续？

缴费基数公平统一，不能让诚实缴费的企业吃亏

在中国“公平可持续”社保改革总目标中，2015年机关事业单位和企业的“并轨”是朝着公平目标迈出的实质性一步，但在不同企业之间缴费不公平的问题逐步凸显。

中国现行社保费征管制度是按照1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》来执行的，其中第六条规定：社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。目前全国36个省级单位社保费征管模式大致可分为四种：北京、上海等14省份由社保经办机构征收，河北、湖南等4省份区别缴费项目或缴费人群的不同分别由税务、社保经办机构征收，重庆、江苏等11省份采用“社保核定、税务代征”方式，辽宁、河南等7省份则由税务部门全责征收。由于各地征缴部门不一致、社保征缴实际基数五花八门，《社会保险法》第十二条规定的“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费”难以真正落实。

根据2018年8月的《中国企业社保白皮书》，从社保合规三要素模型来看，企业参保在及时性、险种覆盖面上遵守程度较好，但基数合规性仍面临较大压力，社保缴费基数完全合规的企业仅占27%，有31.7%的企业统一按最低基数下限参保，其余41.3%的企业是处于缴费合规性的“灰色地带”。由于社保缴费基数完全合规的企业并没有得到过多好处，长此以往，企业倾向于逆向选择：选择灰色地带缴费，或者按最低基数缴费。

对这种不公平问题的解决之道应当是降低缴费的法定费率，增强缴费的刚性。在连续几年的调查中，“成本过高”长期稳居企业社保难题之首，企业呼吁在加强合规监管的同时进一步推进社保政策上的减费降负。受访企业大多希望继续降低费率。27.34%的企业选择了“比目前降低8-10个百分点会更加合理且能做到合规”，占比最多；22.34%的企业选择了“比目前降低4-5个百分点会更加合理且能做到合规”，二者占比接近一半，充分反映了企业的呼声。

未来社保征缴制度改革之后，由于税务部门的征收刚性大于社保经办机构，相信在社保缴费方面企业自行选择缴费基数的情况会大大减少，企业之间社保缴费的不公平现象也将大大减少。国务院常务会议提出研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担。具体降低多少可以测算，但在目前经济增速下行的情况下，太少的降费比例对企业意义不大，如果统筹部分能够从20%降低到14%-15%，将能够实实在在给企业减负，真正激发市场活力，引导社会预期向好。

为增强可持续性，鼓励整个职业生涯缴费

可持续性一直都是各国养老金制度的最重要因素之一。全球最大的保险公司之一安联对全球前54大经济体的养老金体系可持续状况进行了统计，并于2016年公布了“养老金可持续指数”（PSI）。该指数是一国养老金体系可持续性的综合性指标,包含了人口结构、养老金制度、养老金与公共财政占比三个子项目指标。PSI指数反映了全球前54大经济体在老龄化时代养老保险制度的长期可持续性，如澳大利亚、荷兰、英国、美国排名靠前，说明其可持续性很好，而中国该指数排名第53，为倒数第二。考虑到中国老龄化人口世界第一的现实，这个排名更进一步说明中国社保改革总目标中“可持续”的问题的确应当引起我们的高度关注。

中国现有基本养老保险制度的不可持续性除了未能足额缴费之外，基本养老保险缴费的最低年限仅为15年也是不可持续的重要因素之一，很多人缴满15年就不再缴费了。国务院2014年8号文件规定对长期缴费的，可适当加发基础养老金，但收效不大。实际上，发达国家如英国现行最低缴费年限为 30 年；法国从2018年起，退休者享受全额退休养老金的工龄提高为41.5年，德国规定被保险人想要领取养老年金，必须达到缴费满35年。和这些国家相比，中国的最低缴费15年的确有提高的空间。

中国第一支柱基本养老保险缴费不足的同时，第二支柱发展也严重滞后，第三支柱刚刚试点，还没有在全国推开。中国从1991年在上海试行企业职工补充养老保险，真正规范发展是2004年的《企业年金办法》颁布之后。根据人社部统计，截至2017年底，全国建立企业年金的企业仅80429家，覆盖职工2331万人，仅为企业职工基本养老保险参保40293万人的5.8%。机关事业单位的职业年金制度自2015年起建立，目前积累的资金有限。

可以看出，在可持续性方面，中国第一支柱基本养老保险缴费最低年限太短、参保人数有限、不能足额缴费，需要从制度上鼓励整个职业生涯缴费，增加最低年限。机关事业单位的第二支柱职业年金已经强制性建立，企业年金的扩面需要更多鼓励性政策措施。巧妇难为无米之炊，唯有基本养老保险更加健全、职业/企业年金覆盖面更广，才能真正实现中国社会保障制度的可持续。

鼓励第三支柱个人养老金的发展

根据中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚的研究，第三支柱的特征是个人自愿参加，国家提供政策方面扶持的金融产品，但规模很小。截至2016年，全国规模大概约为2000亿元。从三支柱养老保险资产结余的结构来看，第一支柱大概占养老保险资产总量的78%，第二支柱占总量的18%，第三支柱只占4%。虽然中国真正意义上享受税收优惠的养老保险第三支柱尚未进入运营，但理应属于第三支柱的商业保险已经获得发展。早在20世纪90年代得到推广的商业寿险就是典型的第三支柱，但商业寿险最大的缺憾就是没有享受税收优惠，主要依靠保险公司纯商业化的推销运营。从已有的商业寿险产品来看，基本上具备了收益保证、长期锁定、终身领取等独特功能。

2018年4月财政部等五部委《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》标志着中国第三支柱养老金的建设正式启动。该通知指出“有序扩大参与的金融机构和产品范围，将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围”，而证监会也发布了《养老目标证券投资基金指引（试行）》,有利于发挥公募基金专业理财在居民养老投资中的作用，形成专门养老投资的基金产品类别。未来在发展初期主要采用FOF（基金的基金）形式运作,通过在大类资产和基金经理两个层面分散风险,力求稳健；采用成熟的资产配置策略,合理控制投资组合波动风险,力争获得长期收益；设置封闭期或投资者最短持有期限,避免短期频繁申购赎回对基金投资策略及业绩产生影响；鼓励基金管理人设置优惠的费率,让利于民,支持投资者进行长期养老投资。养老目标基金可以基于养老的规划，比如目标日期基金，2030、2035、2040分别对应该日期退休的职工，根据所设定日期的临近，对于权益类资产的配置比例进行调整，未来纳入个人税收递延后可以吸引更多人参与。

长期以来，大家普遍认为政府在养老过程中应该承担更多责任，养老金不足时依靠财政补贴已经成为常态。在解决养老的问题上，世界各国的实践经验表明，仅仅依靠政府解决养老问题面临“独木难撑”的局面，因此必须发展多层次、多支柱养老保障制度。金融业在养老账户管理、养老基金保值增值、投资风险管控、产品和机制创新、为养老事业提供资金融通等方面的作用日益显著。这种作用的发挥，一方面可以完善多层次、多支柱养老保障体系，合理分担个人、家庭、社会和政府的养老责任，另一方面也能够充分发挥金融业的优势，为金融业的发展开拓广阔空间，进一步促进金融稳定和经济发展，为养老事业的发展奠定更加坚实的物资基础。

在中国人口老龄化背景下，第三支柱已经得到了保险、基金等金融机构的大力支持，未来将形成养老与金融深度融合的态势，在养老金体系的可持续方面发挥更大作用。

社会保障制度进一步改革的空间

正是认识到老龄化问题的严峻，2016年5月中共中央政治局首次就中国人口老龄化的形势和对策进行集体学习，习近平总书记指出：应对老龄化事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念，要借鉴国际有益经验，着力发展老龄服务业和老龄产业，向加强人们全生命周期养老准备转变。这是中央历史上首次就老龄化问题所进行的专题学习，将应对老龄化问题提到了“事关国家发展全局”的高度，也为中国社会保障制度的进一步改革指明了方向。

由于共济性的社会统筹主要解决公平的问题，而个人账户主要体现效率的原则，二者目标不同，因此世界各国的社会保障制度中这二者都是分开的，唯有中国20世纪90年代社保制度建立时将二者结合，体现了当时制度设计者希望利用两种制度优势的良好愿望。实践是检验真理的唯一标准，经过近20年的实践，个人账户的空账问题无法解决，成为困扰中国社会保障制度的难题。而当前在中国经济新常态的背景下，要通过提高养老保险缴费来达到公平可持续的目标是不可能完成的任务，为减轻企业负担，在降低了失业和工伤保险的费率之后，下一步还需要降低养老保险缴费的费率。面对事关国家发展全局的社会保障制度改革的诸多难题，实现“公平可持续”的主要着力点应当在以下几个方面。

一是有必要对现行“社会统筹与个人账户”相结合的基本养老保险进行制度性改革，社会统筹部分降低费率。作为公共养老金通过二次分配来维护公平，同时通过税收的强制性来增强可持续性；个人账户部分和第二支柱的职业年金、企业年金甚至住房公积金合并建立准强制性的第二支柱私人养老金，重点是增强可持续性。分离后社会统筹部分就类似税收了，有利于公共养老金的公平可持续。中国《社会保险法》第十三条规定：“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”该规定充分说明了政府要在基本养老保险待遇支付方面以财政补贴来履行“兜底”责任。社会统筹部分以彻底的现收现付税收制度为基础，杜绝养老保险统筹部分不足的省份挪用个人账户养老金的问题。与此同时，劳务输出和输入省份之间的公平问题也因全国统一的社会保障税收制度而增强，劳务输入地区将不再无偿占用外地打工者的社保缴费社会统筹部分，劳动力流动也不再需要社保关系的接续，只需要社会保障号码（即身份证号码）中的记录即可。由此可见社会统筹费改税将在促进制度公平和可持续方面起到至关重要的作用。

二是大力发展准强制性的养老金第二支柱职业年金。美国2006年的养老金法案、英国2008年的养老金法案中均推出了“auto-enrollment”（自动加入）第二支柱职业年金的制度，亦即新雇员在入职时默认为参加职业年金制度，使得英美两国的职业年金近几年发展非常快，其第二、三支柱的私人养老金资产均超过了其GDP，而中国企业年金资产则不足GDP的2%。中国的养老金可持续指数PSI排名靠后的最重要原因之一就是第二、三支柱个人养老金覆盖面太小。借鉴英美等发达国家在职业年金制度改革方面的经验，中国基本养老保险的社会统筹部分分离后，可以统合基本养老保险个人账户、机关事业单位职业年金、企业年金、甚至住房公积金，采用准强制性的原则，统一名称为职业年金，设定下限为原先基本养老保险个人账户缴费率的8%，体现出强制性的原则，也为基本养老保险社会统筹部分20%的费率下调5-6个百分点预留了空间。

三是通过税收优惠建立中国的第三支柱养老金。目前中国的养老保险制度过于倚重基本养老保险，形成独木难撑的状况。第二支柱企业年金发展不足，职业年金刚刚开始，中国第三支柱自愿商业养老保险发展将成为养老金制度可持续的发力点。中国较高的储蓄率源于民众对未来的一系列不确定性因素的担忧，尤其是步入老年后的生活风险。根据中国保监会公布的数据，近年来保险行业个人储蓄型养老保险业务的规模保持了较快增长，覆盖超亿人次。2018年5月，中国已经在上海、福建和苏州工业园区开展了个人税收递延型商业养老保险的试点工作，中国第三支柱个人养老金已经正式启动。除商业寿险外，中国还可以借鉴美国的个人退休账户发展经验，开展创新型个人养老储蓄产品，如证监会批准的养老目标基金，推动中国“储蓄养老”向“投资养老”转化，以满足养老金投资的独特性和个人养老保障需求的多样化。

世界银行在20世纪90年代向中国建议建立社会保障制度三支柱体系，经过20年的实践来看可以重新审视其价值。养老问题事关国家发展全局，事关百姓福祉，改革必须坚定而又慎重。第一支柱基本养老保险社会统筹部分分离以实现全国统筹、增强制度刚性、促进制度更加公平，第二支柱将原先基本养老保险的个人账户划入并统合企业年金、职业年金为准强制性以促进制度的可持续性，第三支柱税优养老金进一步增强可持续性。果如是，则“公平可持续”的社会保障制度改革总目标将具备制度性基础。