产业转型升级视角下江苏省特色小镇建设研究

刘淑萍

（苏州经贸职业技术学院，江苏苏州215009）

2016年2月，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中明确提出要加快特色小镇发展。江苏省以此为契机，将特色小镇的建设纳入新型城镇化发展战略，推进全省城乡协调发展。截至2017年8月，江苏全省有22个小镇入围国家级特色小镇，居全国前列。

为了进一步推进全省特色小镇的培育与建设工作，2016年12月，江苏省政府出台《关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》，提出力争3-5年时间在江苏省分批创建一百个左右特色小镇。特色小镇的培育和创建已然成为江苏省新常态下推进供给侧结构性改革的重要抓手，力求将其打造成为推动全省经济转型升级和发展动能的重要平台。

一、江苏省特色小镇建设存在的问题

（一）产业同质化现象较明显

经过近几年的培育与建设，江苏省特色小镇取得了较大的发展。但仍出现相同产业门类特色小镇扎堆出现、部分特色小镇定位相似、内容同质、同一区域竞争等问题。江苏省22个国家级特色小镇中，有8个小镇定位于高端制造产业，占总数的36%，有4个小镇均以“现代农业生产”作为主导产业，占总数的18%。部分小镇在规划建设时仅仅是对传统生产要素进行简单拼接，缺乏创新性规划思路，导致小镇缺乏明显区别于其他小镇的产业特色，进而导致小镇在优秀项目引进、高端人才吸引等方面缺乏竞争力。还有部分小镇为了“特色”而“特色”，盲目跟风，投资一些不切实际、不可持续的项目，造成资源的浪费，同时也错过发展的机遇。

（二）产业集聚发展不够

特色是小镇的核心元素，特色产业培育至关重要。江苏部分特色小镇以优势产业和区位特征为基础，树立产业链思维，强化产业链配套，营造了良好的产业生态，把多元化触角延伸到吃、住、行等各方面，彰显了小镇的产业集聚发展能力。如苏州震泽的“丝绸小镇”创建了首个省级丝绸优质产品生产示范区，创建与丝绸相关的国家级和省级荣誉及称号超过15项，产业集群效应日益凸显。同为苏州市的甪直的“模具小镇”集聚培育特色产业，创新提升现有模具装备企业，引进优质模具装备、智能制造企业，提升产业集群，延伸细分产业链。但是部分小镇“特色产业集聚发展”的理念还仅仅停留在政策要求或规划中，缺乏具体的引导与管理。同时许多小镇引进的“特色”项目并不能与原有城镇空间、功能形成实质性的衔接、补充和融合，对小镇的发展也不能带来关联动力，而且对于原有小镇的基础设施与公共服务也没有形成互补机制，无形中摊薄了小镇平均基础设施和公共服务水平，使小镇本身的城市化动力减弱。

（三）新兴产业基础较薄弱

依托并发扬传统产业、开创并发展新兴产业、传统与新兴产业同步分类发展成为江苏省培育和建设特色小镇最明显的特征。如“智谷小镇”聚焦半导体集成电路、智能制造、生物医药等新兴产业研发设计，以构建创新生态为目标，新兴信息技术产业主要表现在平板显示产品、机器人和传感器等以劳动密集型为主的信息制造业。作为新兴领域，新兴信息技术产业在该镇才刚刚起步，产业基础相对较薄弱，产业集聚不够明显。同样的困境也存在于苏州高新区科技城“金融小镇”，其聚焦科技金融服务的创新，欲承接上海金融服务的转移，但由于科技城开发时间较短，“金融小镇”内真正落地的金融机构和项目数量有限，尚未形成较为成熟的金融服务业态，产业基础较为薄弱。

（四）高端生产要素聚合度不足

特色小镇被称为具有地方经济特色的“新型块状经济”的结构化空间，而受规划区域的限制，先进技术与高端人才等要素聚集的难度较大。如以“电影投资、电影制作、数字影棚、特效动漫等”为主导产业的“电影小镇”面临着高端生产要素不足的困境。熟悉计算机操作、软件开发、动漫设计等专业技术的高端人才是支撑数字经济产业这一高新技术产业持续久远发展的重要生产要素。然而电影小镇在专业技术人才的引进补贴、工资福利、晋升空间等方面还存在一定的欠缺，同时在文化教育、医疗卫生、商业娱乐等基础设施和资源配置方面与一二线城市还存在着较大的差距，对行业内高层次创新型人才的吸引力不够，进而导致先进技术的严重缺失，人才和技术的短板造成以信息技术产业为主导的特色小镇发展后劲不足。

（五）公共基础设施配套较薄弱

目前江苏省特色小镇绝大部分不在核心城区，所属区域多为城郊或近郊板块。由于规划建设的需要，小镇企业、从业人员的总量和结构发生着变化，对公共基础配套设施的需求也相应改变，企业经营、商贸交流、人才定居等小镇活动对原有公共基础配套设施提出了新挑战。同时，特色小镇的基础配套建设较之产业建设具有滞后性的特点，跟不上区域整体建设与企业入驻进度，给小镇内企业员工和居民的生活带来不便，进而影响企业和人才的引进。同时部分小镇也表现出公共服务水平低的现象，缺乏能满足区域内产业发展需求的项目选拔平台及专业的创业综合服务平台，在政策落实、资金扶持和项目评估等方面缺乏一定的实操经验。

二、浙江省特色小镇建设经验借鉴

浙江省是中国特色小镇建设先行地区，特色小镇已然成为推动当地经济转型升级的新引擎和加快新兴产业振兴发展的新推手。近几年来，浙江省各级各部门认真贯彻省委、省政府的决策部署，以五大发展理念为纲抓特色小镇建设，效果显著。截至2017年8月，已成功申报23个国家级特色小镇，并分三个批次创建114个省级特色小镇，累计固定资产投资超1 000亿元，集聚各类企业3.7万家，引进双创人才1.6万人。本项目对浙江省特色小镇培育与建设的宝贵经验进行总结，为江苏省加快推进特色小镇的培育与建设提供参考。

（一）健全的政策扶持

作为全国特色小镇建设的排头兵，浙江这几年来特色小镇建设取得的发展与科学、高效的扶持政策与措施有着密不可分的关系。自2015年4月浙江省在《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中明确特色小镇的定位与建设要求以来，省市级政府部门及相关职能部门围绕特色小镇的建设目标、主要建设内容、保障措施等出台了多项政策或措施。同时省经信委、文化厅、科技厅等部门纷纷出台相应政策，就特色小镇创建过程中的“互联网+”建设计划、“文化+”产业融合发展计划、科技创平台搭建等内容提供土地、人才、资金、技术等多要素的政策支持。

（二）新兴产业发展迅猛

浙江省在规划与建设特色小镇过程中，最主要的依据就是产业定位，通过综合考量区域内的产业支撑力、人口承载力、资源承载力和环境承载力，确定特色小镇的主导产业，形成目前全省特色小镇产业分布均衡、新兴产业发展迅猛的特征。纵观两批省级特色小镇，其主导产业涵盖了高端装备制造、旅游、历史经典、时尚、信息经济、金融、健康、环保共八大产业，数量排名前三的分别是主打旅游产业的小镇、主打高端装备制造产业的小镇和主打信息经济产业的小镇，分别占省级特色小镇总数的23.08%、19.23%和15.38%，整体分布较均匀。同时通过比对省级特色小镇的产业投资额发现，以高端装备制造产业为代表的新兴产业投资额遥遥领先，其中经济信息产业、金融产业、环保产业投资额的年增长率也在逐年递增。

（三）完善的考核机制

浙江省在特色小镇创建过程中创新建设思路，通过不断摸索与完善，形成了创建审查与动态考核相结合的新模式。通过对申报材料的审查，择优选入省级特色小镇创建名单，继续遴选未被选中的小镇形成培育名单。采取“宽进严出、动态管理、验收命名”创建制度，对未完成建设进度的小镇实行淘汰制，着力形成“落后者出、优胜者进”的竞争机制。同时，为方便动态管理，浙江省发改委联合科技企业研发编制“浙江省特色小镇指数”，以“综合发展指数”“基础建设指数”“政策环境指数”等指数形式记录并描述各个小镇的发展态势。并借助指数结果实施考核追惩制度，对完成规划目标任务的特色小镇给予建设用地、建设资金等相应配套奖励，对未完成年度规划任务的小镇倒扣财政补贴和用地指标。

（四）坚持市场主导原则

浙江省在特色小镇建设过程中，政府重在搭建平台，提供公共服务。在加强政策支持的同时，强调“政府引导、企业主体、市场化运作”的运行机制，鼓励有实力的投资建设主体参与特色小镇建设，打造了一批以西湖云栖小镇、萧山湘湖金融小镇为代表的企业主体运营的特色小镇群，以市场为导向实现资源配置，以产业链思维运作项目。在重大产业项目和基础设施项目建设上积极引入社会资本，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资路径。

三、江苏省推进特色小镇建设的对策研究

（一）加大政策扶持，强调要素保障

政府在土地规划使用时应在遵循集约用地的原则下优先满足特色小镇的用地需求，落实农用地转用计划指标，重点满足小镇的重大项目建设用地和基础设施建设用地需求。利用存量土地挖掘、土地利用规划调整、农村土地综合整治等方式增加用地指标，并配套建立土地供给奖惩政策，对如期完成规划建设任务的，给予一定的奖励，相反则扣除后期用地指标。

（二）创新产业集聚转化，促进小镇功能叠加

积极响应“双创”精神，打造众创生态系统，着力众创空间的构建、众创队伍的培育和创新机制的建立。通过支持孵化器等科技创新公共平台，建立跨区域、跨行业、跨机构的创新联盟，充分融合各类创新要素，形成互促共进、螺旋上升的合力。把握产业集聚区转型升级的契机，围绕特色小镇的产业特色，积极打造特色小镇产业基地升级版和产业集群升级版。

特色小镇建设中，应注意小镇产业与环境、文化、社区的有机融合，大力促进小镇特色功能叠加。首先，产业发展需与旅游融合发展，打造独特的旅游功能。特色小镇应充分开发的旅游资源禀赋，围绕自身产业定位，打造文化旅游、体验旅游、工业旅游、休闲旅游、健康旅游等项目。其次，产业与文化融合发展，叠加文化功能。小镇应根据自身产业特色，深入挖掘并提炼独特的文化内涵，提升小镇文化品牌。如休闲旅游类小镇应重点开发乡土民俗文化和历史人文文化，信息类、金融类等新兴产业类小镇应重点建设创业文化，培养鼓励创新、更包容失败的创业文化等。最后，产业发展与城镇建设融合发展，叠加社区功能。为适应未来居民生活质量提高和人口结构变化，小镇应重点规划建设具有生活居住区、创业服务中心、商业配套中心、休闲娱乐中心等多个项目，以提高企业与小镇居民的认同感和心灵归属感。

（三）突出市场主体，完善动态监督机制

在特色小镇建设过程中，坚持“政府引导，企业主体，市场化运作”的经营模式。政府应跳出以往产业园区建设政府“一包到底”的陈旧思路，应由市场为导向，交由投资主体运营小镇。在规划建设期，应积极筛选与小镇主导产业匹配、实力相当的投资主体参与小镇规划的制定，负责小镇的开发建设等一系列事务。而政府应将焦点转向于推进小镇稳步发展的政策组合的制定、基础设施的保障、公共服务水平的提高等方面。实现政府与社会资本共同协作，共同管控建设项目，降低与分散建设风险，提高特色小镇建设的效率。

省市级政府部门一方面，需要在基础配套、招商选资等方面为小镇建设主体提供服务，创新项目审批方式，缩短项目审批时间。同时，需要落实专人跟踪小镇建设进度，及时协调或解决建设中产生的问题。另一方面，应建立健全特色小镇评价指标体系，生成特色小镇发展指数，并对不同类别的小镇设立差异化评价标准，实现动态监督特色小镇的建设进度和建设质量。借鉴浙江经验，实行“动态监督+年度考核+验收命名”的考核机制，在特色小镇从培育到创建及最后命名的全过程提供客观公正的评价数据，真正发挥行业监管、数据采集、市场分析、预警机制等管理功能。

（四）创新品牌打造，扩大影响力

由于品牌具有较强的“溢价”效应，培育特色小镇的内生机制和高端品牌的体系化发展成为特色小镇建设的重要内容。根据浙江省的实践经验，特色小镇的品牌主要体现在小镇产业、小镇旅游、小镇文化等多个方面。创新打造小镇的品牌形象，可以巩固小镇在特色产业领域的领先地位，也可以通过小镇强劲的品牌影响力，强化小镇内生的自主发展动力。

从产业转型升级视角分析了江苏省特色小镇建设过程中存在的问题，并借鉴浙江省在特色小镇培育与建设方面的经验，针对江苏全省如何有效推进特色小镇培育与建设工作提出了对策。江苏省特色小镇培育与建设的下一步工作需要需加大政策扶持，落实土地等要素的保障；运用产业链思维运作，促进小镇功能叠加；突出市场主体，完善动态监督机制；创新品牌打造，扩大小镇影响力。本研究只是在理论上阐述对策的可行性，其结论还有待实践的检验。

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