服务国外贷援款项目着力推进外资审计创新

■帅智军

2017年度，江西省审计厅顺利完成了对世行贷款江西南昌轨道交通2号线一期工程项目等11个国外贷援款项目公证审计工作。11个项目涉及林业、农业、交通、水利和能源等领域，计划投资总额折合人民币267.96亿元，其中协议利用外资额9.09亿美元。截至2016年12月31日，项目累计完成投资额108.76亿元，其中累计利用外资额折合人民币23.19亿元。我省外资审计坚持“强化监督、严格执法、如实披露、促进管理、不断深化、提高质量”的原则，不断创新审计理念，变革审计技术和方式，加大绩效审计，努力在提升审计效果上下功夫，取得了明显成效。

一、注重在思想理念创新中探寻思路

思路决定出路，理念新则思路新。一是树立监督与公证和谐统一的意识。认真落实“外资进来就是内资、内资外资一起审”的要求，思想上强化对监督与公证和谐统一的认识，操作上真正做到在审计监督的基础上，实现审计公正，从而实现两者的统一。二是树立问题导向意识。切实加大审计监督力度，注重查处违法违纪问题，揭示利用外资领域突出矛盾和风险隐患服务政府宏观经济决策、改善投资环境和降低政府偿债风险。三是树立绩效意识。深刻分析外资审计面临的新形势、新任务和新要求，对传统公证审计理念、审计操作、审计目标设计进行改进，将绩效内容引入外资审计，拓宽外资审计领域，深化外资审计内容，全面提高公证审计质量。通过引入绩效审计理念，对项目和项目执行单位的经济性、效率性、效果性进行审计评价，促进被审计单位改善经营管理、提高经济效益。四是树立服务意识。审计机关对项目实施单位年度会计报表一年一度的审计及其公证，不仅是一种监督，更多的是一种服务。因此，外资审计更多地强调服务功能，确保外资公证审计报告内容真实、客观公正，为项目顺利实施和维护中国政府的国际声誉和形象服务。

二、注重在组织模式创新中提升质量

组织模式是外资审计质量的重要保障。我们始终把深化提高外资审计工作质量作为主攻方向，针对目前外资项目审计资源配置与审计任务重的矛盾，在外资审计方式方法上采用更加有效的审计组织模式，解决外资审计资源封闭运行、各自为战的现象，加强审计全过程的指导和现场管理，深化整改，切实保证审计质量。

一是资源整合。多年的审计实践告诉我们要想高质量地完成外资审计目标任务，单靠财务审计人员是远远不够的，大量的问题产生在工程领域。去年，我们仅在外资项目聘请的公路、房建、水利、农业等方面专业审计人员就达30多人（次）。这些审计人员的参与帮助我们扩大了审计范围，弥补了相关专业技术人员缺乏，解决了审计实践中遇到的技术困惑和疑难问题，使审计评价更具专业化和科学性。去年来我省外资审计发现的各类违纪违规问题31个，其中工程领域的问题占57%。

二是全程管控。重点抓好三个环节：审前抓培训。参审人员不仅参加署外资司组织的集中培训，还要参加审计厅组织的外资审计培训，以便帮助审计人员在最短的时间内找出问题的突破口。特别是要求每位审计人员结合审计署和我厅的质量检查提出的问题，逐项梳理。审中抓督导。每个项目实施过程中，厅领导都亲临审计现场，听取审计组汇报，指导审计组工作，确保审计人员每项具体操作质量。特别是重点审计项目，审计中期召开碰头会，解决审计中遇到的各种疑难问题，明确审计对策和思路。审后抓报告。对所有项目审计查出问题全面、如实向分管厅长汇报，共同研究审计问题的定性、处理意见等，确保审计查出的每个问题都得以在报告中如实、全面反映。

三、注重在审计方法创新中增强实效

方法得当就能收到事半功倍的良好效果。实践中，我们除了在传统审计方式方法中深耕细作外，特别注意新方法的尝试和运用。

一是积极开展外资绩效审计。绩效审计代表着现代审计的主流和发展方向，外资项目审计具有连续性，开展项目效益审计能够充分利用审计资源，发挥外资审计优势，提高审计效率。同时也有利于控制项目执行单位的债务风险。我们通过对项目论证立项、工程设计、施工管理、竣工验收、交付使用全过程的审查，有效地拓宽了审计领域，突破公证审计瓶颈的制约，拓展外资审计空间。

从项目论证看决策。部分项目前期论证不足，造成项目执行受阻、延期，提款报账缓慢。如部分外资项目因企业经营困难，出现偿债风险，项目执行不足计划的20%即停止，已申请项目变更;部分项目区被工业用地占用，只能申请变更项目区，重新修改项目协议书。

从项目进度看履职担当。部分地方政府执行项目不严肃，随意更改项目土地用途。如：林业项目实施过程中，部分地方政府将项目建设区的土地调整到其他建设项目上，致使项目无法实施不仅浪费了项目前期论证、环评等资金，而且严重迟滞了项目实施进度，给我省实施外资项目的声誉造成损害。

从项目执行看管理水平，部分外资项目管理单位与项目执行单位信息沟通不畅，造成资金损失。由于外资项目普遍执行期较长，项目管理及执行单位人员变动比较频繁;部分项目管理和技术人才缺乏，目前我省外资项目人员多是兼职人员，对外资项目管理规定不熟悉，往往按照国内项目要求组织实施项目，规划粗放，随意更改项目建设地点和作业设计，不按要求履行合同，造成项目实施出现诸多问题。

从项目运行看使用效果。部分林业项目建设成果难以巩固。目前我省实施的林业外资项目，主要是人工新造林、改造低质低效竹林等建设内容。审计发现造林项目实施质量差。现场与亚行项目新造林作业设计不一致、成活率≤85%等问题。项目区建设的GIS数据库及信息系统功能单一，不能满足保护区管理和实时监测需要。

二是充分利用科技信息手段开展审计。随着审计环境信息化趋势的压迫，外资审计工作必须利用先进的审计技术和工具，适应信息化社会的需要，在大力推进A0和0A系统在外资审计中运用的同时，我们探索大数据在外资领域的应用，在信息化环境下实现由单一账目审计向大数据分析的审计方式、方法的转变，真正实现跳出账本的约束，充分发挥计算机数据分析、处理的优势，项目的深入寻找和揭示问题产生的内在客观规律。我省的农发、水利、生态、公路等项目，建设资金不只有外资，还有中央和地方财政投入。例如亚行林发项目，既有亚行贷款，又有各级财政资金投入。为了防止项目单位“指鹿为马”套取资金，我们审计要利用G1S(地理信息系统)对项目区的地理分布数据进行采集、储存、分析和描述，利用GPS(全球定位系统)对项目所在的位置、面积、周长、边界等精准测算，反复确认项目区范围。实地到村镇和农户中间核实各个项目区交界的准确位置，防止项目区交叉重复，项目建设单位和施工单位套取建设资金。

四、注重在揭示问题创新中编织笼子

问题揭示是审计的重要职责。通过问题揭示创新推动政策法规的完善，扎牢制度笼子。我们在外资审计项目中始终坚持问题导向，每个项目进点前先根据各自不同特点和往年审计情况确定重点审计事项，并在审计实施方案中予以明确，确保重大违纪违规违法问题不漏网。

一是重财务收支审计。财务收支的真实性和合法性是外资审计的基础。我们在报表审计中，选择“银行存款”、“建安工程投资”、“待摊投资”科目进行了重点审核，主要查出了挪用项目资金、项目配套资金不到位、项目成本归集错误、出具虚假文件骗取项目资金、项目提款报账速度缓慢，专户余额较大，资金使用效益不高等问题通过不断地审计规范，各项目执行单位的财务管理及会计核算水平逐渐提高。

二是重工程领域的违纪违规问题审计。针对外资项目基本都投入到基础设施建设的实际，我们加大工程项目审计力度，查出了部分工程项目违反建设程序未批先建、未按规定招投标、虚假招标、串通投标、违法转包分包工程、擅自变更建设内容、违规指定供应商、部分中标企业不提供或伪造履约保函、未缴纳履约保证金、未按合同约定完成工期、工程质量存在缺陷、多计工程价款等问题。审计中我们不因资金的属性而区别对待，对查出的问题如实揭示，依法依规处理，绝不遮掩。

五、注重在审计建议创新中履行职能

发挥审计在社会治理中的作用，很大程度上体现在审计对解决深层次问题的建议上。在外资审计中，我们坚持运用点面结合，使分散的审计工作所产生的微观效果，凝聚和转化为种宏观的作用。通过外资审计，一方面充分揭露和严肃处理发现的违法违规问题，另一方面对存在的问题分析研究，去粗取精，发现一些政策、制度、体制等方面深层次的问题，从调整外资利用结构改进外资利用策略、完善外资管理机制等方面提出意见和建议，促进政府和有关部门加强管理，提高外资使用效益。