大修与完善：从职权定性到职权保障

本社记者 李天琪

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议以169票赞成、3票弃权，表决通过了《中华人民共和国人民检察院组织法修订草案》（以下简称“人民检察院组织法”），距离2017年8月十二届全国人大常委会第二十九次会议的第一次审议已过一年零两个月。

本次修法是在1979年7月5日颁布、1980年1月1日起施行的人民检察院组织法基础上进行的，由1979年人民检察院组织法共3章28条变为现在的6章53条。从修改幅度看来，绝非“中改”或者“小改”，而是全面地、系统地“大改”，不仅条文数量增加了近一倍，体例、内容上也做了较大修改和完善。

40年来，伴随着经济社会的快速发展，法治社会建设日臻完善，先后出台和修订的刑事、民事和行政诉讼法等相关法律赋予检察机关新的职能，尤其是司法改革的持续推进，检察机关的机构设置、职权配置、运行方式和保障机制等发生了很大的变化，修改前的人民检察院组织法已显得不合时宜。

党的十八大以来，我国司法体制改革攻坚克难，十八届三中全会和四中全会提出了一系列深化改革的任务，同时提出改革必须依法进行。这就对修改人民检察院组织法提出了更加急迫的要求。

从立法修改的具体内容来看，此次修法有哪些值得点赞的亮点呢？

亮点一：为人民检察院及其工作重新定性

本次人民检察院组织法大修不仅明确人民检察院的性质和任务，还在完善检察工作的基本原则和工作体制、完善人民检察院设置的有关规定上下足功夫。

此次人民检察院组织法修改前关于人民检察院的性质仅在第一条作简单规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”修改后，围绕坚持宪法定位，规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益、社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”

修改后，新增“人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”，也即规定了检察院设置法定原则。并在第六、七、八条中新增司法公正、司法公开、司法责任制的基本原则。在工作监督上，第九条第二款规定：“各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督。”第十一条规定：“人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权。”关于人民检察院与同级人民代表大会及其常务委员会的关系，第九条第一款明确规定“最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”

修改前，人民检察院组织法规定的检察机关，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门检察院，同宪法第一百三十条的规定相一致。同时还规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。但在现实实践中，随着各类开发区、自贸区等的出现以及监狱体制的改革，有的设区的市级检察院也在这些区域和场所设置了派出检察院，而县级检察院设置派出机构的客观需求和必要性并不大。

因此，在新修订的人民检察院组织法中人民检察院在坚持分为最高人民检察院、地方各级人民检察院、军事检察院等专门检察院的基础上，又新增地方各级人民检察院分为省级人民检察院、设区的市级人民检察院、基层人民检察院。另在第十四条增加在新疆生产建设兵团设立的人民检察院的组织、案件管辖范围和检察官任免，依照全国人民代表大会常务委员会的有关规定。在第十五条明确专门人民检察院的设置、组织、职权和检察官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定。

亮点二：完善职权规定与职权保障

关于人民检察院职权有关规定的修改无疑是本次大修中的重中之重。

有关人民检察院职权分类由过去的五款增加为修改后的八款，不仅数目上有了增加，内容上更契合时代发展。此次修改前人民检察院组织法仅规定检察机关在刑事诉讼中的五项基本职权，并未涉及民事、行政检察方面的职权以及其他职权。但随着法治建设发展，刑事诉讼法的修改完善和民事诉讼法、行政诉讼法及其他相关法律相继出台以及司法改革和检察工作的不断推进，检察机关的职权范围有了较大拓展。因此，新增变化的内容亟须补充进人民检察院组织法中。

修改后在人民检察院组织法第二十条规定，人民检察院行使的职权包括：依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；依照法律规定提起公益诉讼；对诉讼活动实行法律监督；对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；法律规定的其他职权。

除此以外，还赋予人民检察院在行使上述法律监督职权过程中，进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议的职权。

在第二十二条和第二十三条中，尤其规定最高人民检察院的职权：对最高法死刑复核活动实行监督；对报请核准追诉的案件进行审查，决定是否追诉；对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释；发布指导性案例。

除了完善人民检察院职权的有关规定，此次大修也注重加强人民检察院行使职权的保障。

同此次修改的人民法院组织法一样，人民检察院组织法为保障司法权的独立行使，规定任何单位或者个人不得要求检察官从事超出法定职责范围的事务。对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理，或者人民检察院内部人员过问案件情况的，办案人员应当全面如实记录并报告；有违法违纪情形的，由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任。并明文规定，对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，依法追究法律责任。

不仅如此，修改后的人民检察院组织法对检察机关编制管理、经费保障、人员培训、信息化建设等作出了明确规定。

此次人民检察院组织法修订的意义不言而喻，对规范人民检察院的设置和职权，完善检察院管理体制和检察权运行机制，保障人民检察院依法履行职责，更好地保障国家法律正确实施，维护社会公平正义，进一步提升司法公信力，具有非凡意义。

记者还注意到，此次大修不仅纳入很多近年来行之有效的检察新举措，还新增检察院设置法定原则、司法公正原则、司法公开原则、司法责任制原则、接受人民群众监督原则等基本原则。可以说，一方面规定检察机关自觉接受监督、推进规范司法，另一方面也保证了检察机关独立行使职权。

亮点三：完善人员组织机构设置

作为第三大亮点，此次人民检察院组织法修法在内设机构、办案组织、检察人员分类管理上作了更加细致的规定。

首先规定了人民检察院内设机构的设置，明确人民检察院根据检察工作需要，设必要的业务机构。检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院，可以设综合业务机构。增加规定，人民检察院根据工作需要，可以设必要的检察辅助机构和行政管理机构。

尤其规定了派驻检察室和巡回检察监督方式，即人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察。派驻检察和巡回检察这两种方式有机结合，优势互补，有利于检察机关发挥法律监督的整体优势。

2018年5月，最高人民检察院下发了《检察机关在监狱实行巡回检察试点工作方案》，先后有12个省、自治区、直辖市的检察机关进行了巡回检察的试点工作。此次人民检察院组织法修法将巡回检察制度入法正是从立法层面确认对巡回检察制度的认可和肯定，对今后各级检察机关不断探索和完善法律监督方式，具有非常重要的积极意义。

在完善人民检察院办案组织上，修改后的人民检察院组织法完善了独任检察官和检察官办案组运行机制，规定人民检察院办理案件，根据案件情况可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官担任主办检察官，组织、指挥办案组办理案件。并将司法责任制落实入法，要求检察官对自己职权范围内作出的决定承担责任。如果是检察长、检察委员会作出的决定，要承担相应责任。

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议在北京人民大会堂闭幕。会议经表决通过了关于修改《中华人民共和国人民检察院组织法修订草案》。 中国新闻图片网 供图

完善了检察委员会的职能、组成、议事程序、决定的效力等规定。尤其规定，最高人民检察院对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释、发布指导性案例，应当由检察委员会讨论通过。

在十三届全国人大一次会议第二次全体会议上，时任最高人民检察院检察长曹建明作最高人民检察院工作报告时表示，检察机关司法责任制全面实施。检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理格局基本形成。检察官员额制全面推开,入额检察官全部配置在办案一线,实行员额动态管理。

检察机关司法责任制、检察官员额制作为司法体制中检察改革的关键环节，如何以司法改革成果形式在本次修法中得以体现，成为备受关注的地方。

修改后的人民检察院组织法规定人民检察院由检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员等人员组成，明确了各级人民检察院组成人员的任免程序，明确人民检察院组成人员的任职条件。

规定对人民检察院的检察官、检察辅助人员和司法行政人员实行分类管理。一方面为了加强检察官的正规化、职业化、专业化建设，明确对检察院人员实行分类管理；另一方面，明确检察官实行员额制，同时也完善了领导人员的任职条件。

当然，本次人民检察院组织法大修的亮点之处精彩纷呈，并不仅限于记者的上述盘点。比如，在组织法中新增检察长列席同级法院审判委员会会议相关规定。在第二十六条规定，人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长，可以列席同级人民法院审判委员会会议。检察长列席审委会制度，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的重要举措，是依法履行法律监督职责的一种重要体现。长期以来，全国各级法院和检察院认真贯彻落实此项制度，为保证法律统一正确实施、共同维护社会公平正义，发挥了重要作用。将检察长列席同级人民法院审判委员会会议制度写入人民检察院组织法毫无疑问是对司法改革成果的法律化、制度化。

再比如，修改后的人民检察院组织法增加人民监督员对检察院办案实行监督。在第二十七条规定，人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。值得注意的是，修改后的人民检察院组织法并没有将监督活动限定在办理刑事案件，为检察机关在民事、行政检察和公益诉讼等领域进一步拓展人民监督员监督范围留下空间。

本次人民检察院组织法大修亮点之多让人目不暇接，不同条款对不同人的意义可能会有不同，但是记者相信没有人会不认可它将成为检察制度上的新里程。