脱贫攻坚中的民主监督长效机制研究

江又明

(安徽行政学院，合肥 230059)

党的十九大报告明确要求到2020年完成全部脱贫的目标任务，同时还强调了精准脱贫的实现效果。不仅如此，十九大报告还进一步规划了“再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”的未来目标。脱贫攻坚是一项造福于人类的跨世纪的历史工程，民主党派在脱贫攻坚中的民主监督任务是艰巨而繁重的，更是持久而光荣的。习近平总书记指出，开展脱贫攻坚民主监督是中共中央赋予各民主党派的一项新任务，是民主党派履行民主监督职能的新领域[1]。为此，完善民主党派在脱贫攻坚中开展民主监督的长效机制，从而有效降低脱贫攻坚过程中的风险因素既是一项全新的开创性工作，也具有重大的政治意义和历史意义。

一、脱贫攻坚民主监督机制的现状

民主党派对执政党和政府的政治活动进行民主监督，是参政党政治功能和社会价值的重要体现[2]。机制是“建立在结构之上的，与构成制度体系有关的各个组成部分和环节， 通过彼此之间的相互推动和制约，促使系统获得良好功能输出的具体作用方式”[3]。完善民主监督机制，是充分发挥民主党派在脱贫攻坚战中监督作用的最根本的保证。中央统战部于2016年6月21日召开会议，正式部署各民主党派中央在全国范围内进行脱贫攻坚的民主监督工作。紧接着，各民主党派中央牵头，层层抓落实，步步有举措：成立了专项领导小组，制定了工作方案，开展了调研行动，并进农户、观实地，各种调研方式、监督方式相互结合，成效明显。

(一)民主监督制度不断完善

为了深入贯彻习近平总书记关于开展脱贫攻坚民主监督的重要讲话精神，各地高度重视民主党派脱贫攻坚民主监督工作，并在认真贯彻落实中共中央、国务院各项制度规范的基础上，结合自身实际，着力推进各项相关制度建设并层层落实。全国多地省委省政府专门出台了关于支持各民主党派开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案，各民主党派省委又分别制定了具体的落实或实施细则。在此基础上，各地市有关部门再结合实践，建立更为细化的配套规章制度。

(二)民主监督举措创新多样

在脱贫攻坚实践中，各民主党派注重结合自身实际，因地制宜创新监督方式，既有专项监督(由民主党派省委组织开展)，也有督察式监督(由民主党派市委组织开展)，还有参与式监督(由各级民主党派全程参与结对帮扶)等等。在具体活动方式上也呈现多样化特征。课题组调研结果如表1所示：

表1 脱贫攻坚民主监督活动方式

(三)民主监督效果初步显现

在各级党委政府的指导支持下，各民主党派以问题为导向，围绕中心、服务大局，精准于脱贫攻坚实践，做出多方尝试与探索，监督成效初步显现。通过对相关省辖市、贫困县及乡镇政府领导、贫困村党员干部、各民主党派人士发放的三类问卷调查，以及开展贫困村村民访谈式调研的结果来看：有82.6%的人对民主监督的成效综合评价是满意和比较满意； 51.3%的人认为脱贫攻坚民主监督工作的效果“非常好”和“比较好”。可见，民主党派在脱贫攻坚民主监督方面的努力没有白费，监督成效已初见。

二、脱贫攻坚民主监督工作中存在的主要问题及原因

在调研中同时也发现了一些不足，特别是在脱贫攻坚民主监督的机制上还存在不少局限。因此我们从顶层设计、工作机制和参政党建设方面设计问卷和访谈提纲，进一步考量民主监督的各构成要素并进行分析[4]。

无论是民主党派人士还是各级党政干部都认为当前脱贫攻坚民主监督还存在着薄弱环节。根据调研结果，我们按照监督主体和客体加权值排序依次为：监督制度、监督能力、监督方式、监督渠道(沟通平台)、监督意识(重视程度)和激励考核。如表2所示。

对于占比最高，也即最薄弱环节项目的选定，发现有37.9%的民主党派人士认为制度建设最为薄弱，但是23.9%的政府领导则认为监督能力薄弱是第一位的。这说明站位不同，认识也会不一样。不过我们综合统计结果发现，大家一致认为最薄弱环节的前三位是：制度建设、监督能力和监督方式。

为了进一步探究原因，我们就民主监督过程中存在的主要问题进行了具体梳理，见表3。

表2 脱贫攻坚民主监督最薄弱环节调查

表3 脱贫攻坚民主监督存在的主要问题调查

结果显示，当前脱贫攻坚民主监督中存在的主要问题表现在监督方式不多、监督意识不强、监督程序不规范、监督制度不健全等9个方面。简要归纳如下：

(一)监督意识不强与能力不足

对于监督意识，在问卷调查的145名民主党派人士中，有35.1%的人认为监督意识一般，26.9%的人认为监督意识“有点弱”和“非常弱”，由此看来超过一半的民主党派成员认为脱贫攻坚民主监督意识处于一般及以下水平，应该说监督意识还是不够强。究其原因，主要有两种因素造成：一是主观因素。有的民主党派人士担心，民主监督太主动、挖掘太深会不会影响党际关系，提有价值的尖锐的意见会不会得罪领导？怕担风险、怕越位的心理让他们自我淡化了履行监督职能的意识；有的民主党派人士认为民主监督不具有刚性约束，没有实际效果。在对282名民主党派人士的调查中，有20.1%的人提出了民主监督结果不能及时反馈。有这种看法的民主党派成员往往对脱贫攻坚中的民主监督效果持怀疑态度。二是客观因素。民主党派自身能力不足也是重要因素之一。目前，民主党派自身关于在脱贫攻坚战中如何有效开展民主监督的研究还不够深入。另外，民主党派内部缺乏专门监督组织保障和人才保障，参与程度低，例如42.1%的受访民主党派人士对于脱贫攻坚民主监督决策部署“不了解”，而且缺乏有效的监督手段和方法。

(二)监督氛围不浓与认知偏位

开局之初，脱贫攻坚民主监督作为民主党派履行民主监督职能的一项新的尝试，通过多方努力，成效初见。但是调查数据显示，59.1%的受访民主党派成员对开展脱贫攻坚民主监督情况“不了解”和“很少了解”，48.9%的民主党派成员和34.1%的党员干部对脱贫攻坚监督的决策部署“不了解”和“完全不了解”，甚至访谈的32个贫困户和村民基本上对民主党派参与脱贫攻坚“毫不知情”。由此可以看出，民主监督氛围远未形成，更多人认为在脱贫攻坚中开展民主监督还不如直接参与扶贫活动效果好。

对于监督客体来说，有的党员干部接受民主监督的意识淡薄，没有充分认识到民主监督的必要性，出现认知上的“偏位”。42.7%的民主党派成员认为地方干部对脱贫攻坚民主监督工作重视程度不够。有的领导干部对民主监督是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。对民主监督的意见或建议重视不够，容易造成民主监督流于形式。

(三)监督渠道不畅与定位不准

从目前情况看，监督渠道不畅问题还比较突出。67.5%的受访民主党派人士认为参与程度低、信息不对称是主要原因，40.9%的政府领导也认为主要是信息不对称。知情与问题识别是民主监督中最重要的环节，但它要建立在沟通渠道顺畅的基础上。从表2可知，沟通平台位于当前脱贫攻坚民主监督最薄弱环节的前列，主要原因可归结为“信息不对称”“参与程度低”“程序不规范”和“反馈不及时”。

另外，监督方式 “老套”，功能定位不准。调查结果显示，68.3%的民主党派人士和60.2%政府领导认为当前脱贫攻坚民主监督工作存在的最大问题是“监督方式”。我们实地调查中也发现，在实际工作中，开展脱贫攻坚民主监督还是以调研为主，其他监督形式并不多，难以获得真实的一手资料。而且，民主监督功能定位不准确，常常把脱贫攻坚民主监督的内容落实至具体事务、具体扶贫活动和扶贫案例上，使得民主监督作为集体性的、理性的政党行为出现弱化趋势，影响脱贫攻坚民主监督的协政与资政价值。

(四)监督保障短缺与操作失范

民主监督能否发挥实效，一个关键因素就是民主监督的制度保障。在实际操作层面，开展脱贫攻坚民主监督工作的主要依据是党委政府的规范性文件和从政治法理中引申出来的依据，缺少具体的监督规程及完备的法律法规。脱贫攻坚民主监督工作在系统性、规范性和标准化建设上还很薄弱。在脱贫攻坚的实践中，我们发现民主党派的监督因为没有机制保障和各级领导重视而出现信息不准、程序不全、发声无力等一系列问题。

三、完善脱贫攻坚民主监督长效机制路径

民主监督机制的构成要素主要包括监督主体、监督对象、监督实体、监督方法和程序、监督处置等。当前，我们要做好脱贫攻坚的民主监督工作，最紧要的任务是完善民主监督的机制体系。它不仅是各民主党派落实监督工作，帮助党和政府打赢脱贫攻坚战的保障，更是国家长治久安、人民幸福的战略设计。所以，机制要完善，更要长效，不可只图短平快而“粉饰”缺漏，否则脱贫攻坚的成果将难以巩固，新的返贫将有可能出现。

(一)加强培训学习，强化民主监督责任

1. 重视日常学习，深入领会我国政党制度

目前有相当一部分民主党派人士对我国政党制度理解不透，对民主党派在中国革命史上曾发挥的重要作用认识不清，对今天发挥民主监督作用的意义领悟不深，所以，需要在各民主党派内部加大学习力度，建立学习制度和学习档案。这是提高民主监督主动性、积极性的前提和内生源动力。

2. 加大培训实践，提升民主党派参政能力

聚焦脱贫攻坚，结合民主监督方法和特点，进一步强化对民主党派委员的学习能力、调研能力、沟通能力、决策能力的培训，帮助其熟练掌握相关法律法规和制度政策，丰富专业知识，从而提升委员们的专业素养。鼓励委员们长期深入脱贫攻坚第一线，倾听广大贫困户和扶贫干部的呼声，充分掌握脱贫攻坚的第一手资料。在调研中加强沟通，培养同理心和交流技巧，坚持“没有调查就没有发言权”的原则，通过召开座谈研讨、实地查看等方式，深刻分析问题，提出真知灼见，从而提高监督建言的质量和水平，真正做到“建言建在需要时、议政议到关键处、监督监到点子上”。

3. 强化压力传导，实现民主党派主动监督

建议完善监督效果考核机制。民主党派在行使民主监督的同时，也要接受对其自身的监督，即对其监督效果的考核。首先，由各级统战部门牵头并由各民主党派参与，构建一个系统完善的考评机制。其次，构建党派监督倒逼机制。目前民主党派与各级政府部门之间已经普遍建立了对口联系制度，但监督机制尚不完善。一方面，一些政府部门因工作千头万绪、任务繁多，只把民主监督这项工作视作其中一项次要任务，例行的做法通常是每个年度召开1～2次情况通报会来完成任务; 另一方面，民主党派自身对对口联系的重要性也认识不足。通过建立和完善民主党派监督倒逼机制后，一旦联系单位出了问题，同时就要启动相应问责程序，追查相关民主党派是否履行了应尽的监督责任，以此催化民主党派主动监督的内生动力。

(二)强化问题意识，精准民主监督内容

民主党派开展脱贫攻坚民主监督重点是问题识别，要坚持问题导向、强化问题意识，真正察实情、讲实话、谋实策、出实招、求实效。

党的十九大报告进一步提出了“坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”的目标导向，因此民主党派的监督是中国共产党领导下的一种监督，这种监督要结合脱贫攻坚实践，要强化问题意识，在监督内容上要精准化。

民主监督既不是参政议政，也不是社会服务。一个完善的民主监督机制其监督重心应从具体事务监督转移到法律实施监督、政策制定和执行监督以及依法执政为政清廉监督等方面。因此建议：一是各民主党派在对应的扶贫县、扶贫村落实扶贫和社会服务功能的同时，还要重点监督各地各级党委政府政策制定前有没有经过充分论证，有没有“拍脑袋”行为；监督政策的落实科学性如何，有没有在实施过程中的“形式主义”或“变味走形”，政策精神有没有真正落地。二是各民主党派还要监督各级党委和政府工作人员在脱贫攻坚中是否滥用权力，是否勤政爱民，是否遵纪守法、秉公办事等等，甚至可以发挥民主监督的优势，加强与监察委员会的合作，提升民主监督的实效。

(三)完善民主监督程序，创新监督方式

1. 完善民主监督的程序

从程序上看，民主党派的监督要从源头开始才能更好地体现效果，而不是简单地去事后发现问题和提出建议。正如《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》(2006)中提到“坚持协商于决策之前和决策执行过程之中的原则”，也就是说监督要从协商于决策之前开始，对于脱贫攻坚，地方党委和政府的方案决策是否科学？是否应付指标？是否符合贫困村发展实际？因此，一是建议党委和政府在进行重大决策前广泛征求民主党派意见，如可由民主党派专家提交“不可行性研究”方案，反证决策结果，提高脱贫攻坚相关政策的缜密度和长效性。二是在脱贫攻坚决策执行过程中充分汲取民主党派的“柔性”建议，在实践中完善和提高。

2. 创新民主监督的形式方法

(1)实现监督性调研常态化。中央重大决策部署之日，就是民主监督开展之时。建立监督与部署同步并举的监督机制，对各级政府贯彻落实中央重大决策的行政决策、执行过程、决策执行效果等进行监督和评价。建立执行跟进监督机制，使监督渗透到政策执行的全过程，使监督性调研形成常态，与政策部署与落实保持同步。

(2)发挥多党合作的党际监督效应，探索建立工作联动机制。发挥多党合作的党际监督效力，需要搭建多个监督平台。首先，建议整合现有党派监督资源，成立各民主党派同级监督委员会参与的党际监督委员会。定期对脱贫攻坚的进程进行评议，审查地方党委政府在决策程序、决策过程等方面是否有违法、违规行为，使党派监督真正落到实处。其次，建议在中共党内巡视制度中，让民主党派参与其中，使民主党派的监督充分发挥效力。最后，把民主党派与政府各部门的对口联系制度，改成民主党派对联系单位的监督制度，使被监督方从忽视监督向主动要求监督转变。

(四)建立监督法规，强化民主监督保障

1. 制定参政党监督法规

民主监督的侧重点主要体现在对执政党宏观决策的监督谈判方面。如何让更多的民主人士提高监督意识？如何让更多的政府决策者重视民主党派的建议和批评？在全面推进依法治国的今天，建议全国人大出台《政党法》，对民主党派的参政党地位，政治协商、参政议政和民主监督三大职能的法定效力进行规定[5]。或者先行出台和完善参政党民主监督的系列规定和条例，适用于脱贫攻坚中民主监督的推进和开展、深入和显效。为此，一是要充实和修改完善原有制度，二是要分项制定新的配套参政党监督规定。

2. 成立参政党监督机构

各参政党都面临着人手少，机构少，杂事多等状况，特别是基层，负责人兼职的为多。现在各民主党派中央到地方都成立了专门的脱贫攻坚民主监督小组，但这只是一个相对临时的组织，每个人也都是各忙各的事，每次监督活动的落实，都要将手头的事情放下挤出时间才能安排。所以要真正将脱贫攻坚民主监督的工作做到位，还需要一心专用，专人专用，因此建议在以下三个方面着手：一是建立专门民主监督机构。人多人少暂且不说，至少要有编制，有专人，体现出“专门”两个字。只要有专人，事情就好办了。在对民主党派的问卷调查中，问及“您认为在脱贫攻坚过程中政府是否应该设立专门的民主监督部门”时，在145份问卷中有113份回答是必要或非常必要，占比77.9%。二是制定规范的民主监督程序。不仅脱贫攻坚，几乎所有的民主监督的程序都是有规律可循的，建立了规范的监督程序，民主监督工作就不会出现“轰轰烈烈地上，冷冷清清地下”等状况，更不会给地方和基层干部带来多头汇报，疲于应付，无暇干事的局面。在“脱贫攻坚基层负责人培训班”的调研中，不少人提到缺少事前、事中监督，仅有事后监督，并且多头下基层、弄得他们应接不暇。若民主监督的程序走齐了，走实了，效率必然就出来了。三是要动态化科学化制定监督计划。脱贫攻坚民主监督任务很艰巨。我们在干前人从未干过的事情，在走前人从未走过的路。中国的农村幅员广阔，农民的贫困情况千差万别，农村的监督体系普遍薄弱[6]，在脱贫攻坚实践过程中必然会遇到很多新问题，所以民主党派的民主监督进程要体现动态化、科学化。

(五)搭建沟通平台，畅通民主监督运行

1. 打造脱贫攻坚情况通报机制

我们在对贫困县贫困村进行脱贫攻坚情况调研时，发现民主党派人士对当地的脱贫攻坚资料了解不够全面，更没有动态的监测制度存在。要做好民主监督工作，首要的就是对脱贫攻坚情况的了解，所以建立通报机制非常重要。

第一，建立长效沟通机制。怎么使监督者与被监督者之间有一个长效沟通？首先各级党委和政府要重视，同时民主党派要积极践行，双方主动作为，保持有效沟通是前提。在调研中，当对基层干部脱贫攻坚培训班的学员问及“民主监督意识”时，超过半数以上(53.8%)的基层干部认为民主党派的监督意识一般，29.2%的人认为较弱或很弱；而在对民主党派基层负责人培训班的问卷调查中，问及“您所在地方政府接受脱贫攻坚民主监督意识情况如何？”有66.9%的问卷回答一般或较弱。所以，双方重视程度不够是目前的一大问题，只有重视了，才会主动进行沟通，产生有效沟通，否则必然是走形式、走过场。

第二，搭建沟通平台。信息平台的搭建需要党委政府出台相关文件，有具体经办人去做。可以通过驻村长期走访，网络、微信公众号或者会议、资料交流和内刊发行等方式通报扶贫攻坚的进展和工作动态，甚至以论坛聊天、微信等形式了解民众呼声，为民主监督创造条件。目前真实信息了解不够，只是短平快的调研为多，有的基层政府和老百姓不讲真话是存在的主要问题，所以，沟通平台的搭建，建立一个事前事中事后稳定的知情通道非常重要。

2. 建立民主监督沟通协商机制

当真实的信息了解以后怎么办？民主党派应该如何反映问题？通过哪些渠道反映问题？反映后又如何得到政府的重视和反馈？所以，第一，要完善反馈渠道，使沟通协调无障碍。这需要建立一个纵向和横向的保障机制。比如说，在脱贫攻坚落实过程中发现问题了，若有一个即时的通道反馈，政府部门及时觉察，就可以即时进行修补纠正。目前的渠道，并非是“路路通”的“绿色通道”，在纵向的时间保证和横向的与各级政府部门的顺畅沟通方面，都没有保障机制。这样各级政府和民主党派相互之间的距离就远了，对民主监督就不会足够重视，有调研任务应付过去就行。第二，保证在脱贫攻坚中的各项监督都能及时、真实沟通协商。在对脱贫攻坚基层负责人的访谈过程中，有人反映，个别农户对调研组不说实话，调研组也没有跟他们深入沟通，听他们解释。这样采集出来的资料也会失真，所以，建立沟通渠道，保证监督资料的及时性真实性很重要。

3. 完善民主监督督办反馈机制

有效性是民主监督的实质所在，也是决定性的因素，否则民主监督的存在就失去意义[7]。监督程序中，反馈是出发点也是最后的落脚点。要完善民主监督督办反馈机制，第一，必须认真督办；第二，必须要有反馈效果。全国各地针对这方面也做了不少努力。在对地方乡镇脱贫攻坚民主监督的调研时，发现地方政府对人大监督还是很重视的，说人大监督通常都是带着问题来，并且要求及时解答和反馈。对于各民主党派的民主监督，重视程度和反馈情况回答就很含糊。下一步的任务要不断增强脱贫攻坚民主监督的督办反馈机制，提高监督的针对性和实效性。

4. 构建民主监督效果评价机制

民主监督机制的建立是一个实践过程，如何评价机制的可行性和效果，还需要有一个评估体系，建议：一是要建立360度效果评估反馈，二是要对评估结果进行绩效考核。绩效考核包含两个方面，一方面将脱贫攻坚民主监督工作纳入民主党派年度工作考核内容；另一方面将民主党派脱贫攻坚民主监督列为地方党委政府脱贫攻坚综合考核指标体系。只有这样，才能真正完善监督作用，使监督工作越做越好，充满活力和生命力。

实践中，民主监督的工作目标、工作重点、工作方式和监督过程还要注意与其他监督形式相结合，相互通融借鉴和取长补短，即精心组织、周密部署，密切配合、形成合力，真正构建民主监督工作统筹协调的长效机制。