超大城市整体性治理机制探索

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”尤其是伴随着大城市的区域与人口扩张，超大城市蓬勃发展，成为我国城市发展的新类型。2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，增设了超大城市类型，把城市类型调整为五类（按照常住人口规模，划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型）。其中，超大城市主要指城区常住人口1000万以上的城市。在这个意义上，我国超大城市与理论上的巨型城市（Maga-city）、国际大都市（Metropolis）定义近似，是城市体系中的最高级类型。从规模与层次看，超大城市不同于一般的城市治理，具有自身的内在特点与规律。从系统论的视角看，超大城市是一个复杂的巨系统 ，超大城市治理也是一个复杂的巨系统。在超大城市巨系统之中，人口、资本、技术、设施等高度集聚，人流、资金流、物资流、信息流高度交汇，政治、经济、文化、社会高度集成，党政机关、企事业单位、社会团体、公众等多元利益相关方高度关联。实现超大城市复杂巨系统的有效运行，必须构建有效的超大城市治理体系。

整体性治理理论的丰富内涵

20世纪以来，公共管理理论经历了数次理论范式转变，先后呈现出四种基本理论范式。20世纪60年代之前，传统公共行政是主导理论范式，之后则是新公共行政理论范式。20世纪80年代，新公共管理理论勃然兴起，在全球范围内掀起了以民营化为主要特征的改革浪潮。21世纪以后，理论界开始对新公共管理进行批判与反思，整体性治理理论逐步兴起，成为公共管理理论研究与改革实践的前沿主题。整体性治理（Holistic Governance），是21世纪初以英国佩里·希克斯等学者为代表，针对新公共管理理论在治理实践中产生碎片化、分散化等困境，在分析英国等国家政府改革实践基础上，提出的新管理理论和管理理念。

以问题为导向，是整体性治理理论的出发点和逻辑起点。整体性治理不是公共事务治理的万能方案，具有特定的范围和对象，主要指棘手问题或复杂性公共事务问题。棘手问题是跨越了多个部门或多个主体边界、单一部门或单一主体难以解决的问题 。棘手问题具有的特质是：问题多且相互连接，无法由单一层级政府解决，涉及多种层级与类型的组织，这些问题无法轻易划分，问题的解决需要多方参与和长期协调 。与传统官僚制理论、新公共管理理论比较，整体性治理的最大区别是以解决人民的问题、满足人民的需要为核心。前两种理论范式主要是以解决政府问题为核心 。

整合是整体性治理的关键词。在内容上，整体性治理包括三个层次的整合：层级整合、功能整合、公私跨界整合。纵向层级整合是指围绕治理问题，以公众需求为导向，进行不同层级的整合。横向功能整合是在政府组织内部，横向地进行多部门的整合。公私跨界整合是围绕问题，公共部门与私人部门之间进行跨界整合。实现三个层次的整合，主要有三种方式：组织内部结构性改革与整合、服务整合、信息系统与技术整合。

割裂化、碎片化现象削弱城市治理效果

作为复杂的巨系统，超大城市治理体系内部模块之间是具有相互联系、相互影响的整体，需要具备高度的耦合性和关联性。这种耦合与关联主要体现为系统嵌顿、条块纠缠、层级互扰。但是，相对于理论上城市治理高度耦合和关联而言，超大城市治理体制机制在实际运行过程中表现出一定程度上的割裂化、碎片化现象。这种现象主要是超大城市治理体系内部模块之间相互割裂、缺乏有机协同的状态所导致的。它削弱了城市治理的整体效果，是超大城市“城市病”问题难以得到有效治理的重要原因之一。

功能性割裂化、碎片化。城市治理功能割裂化、碎片化主要是指面对复杂多样的跨界性社会公共事务，城市政府职能部门相互分割、相互排斥，缺乏有效沟通与协作，导致整体性治理功能部门化、分割化、分散化。从结构上看，我国城市治理体制主要是在计划经济条件下形成的上下多层分级、左右高度分工的科层制组织体系。城市治理的整体性职能被分解为若干专业职能领域，并由若干专业职能部门进行专业化管理（包含垂直管理、属地管理等类型）。这种专业化管理模式主要适用于简单系统或简单巨系统，在中小城市公共事务治理中具有较强的优势。但对于超大城市或大城市而言，这种模式弊端凸显。对于日益增多的跨界性公共事务，采用传统的专业化分工管理模式，容易导致城市治理出現功能性裂化、功能性碎片化现象。许多跨界性、复合性公共事务难题之所以长期得不到解决，与城市治理功能裂化具有较大关系。横向权力过度分散的部门式设置是导致城市社会“碎片化”治理的关键性因素 。

层级性割裂化、碎片化。从纵向看，我国城市治理体制是一个高度等级化、层级化的治理体制。在外部宏观上，大中小各类城市表现为等级化管理，从中央管理的直辖市、副省级城市，到县和县级市管理的乡镇共分为五个层级。在城市内部，形成了多个管理层级的治理体制，比如超大城市内部治理体制为市—区—街道—社区的四级管理体制。多层级体制让城市治理容易产生层级性割裂化、碎片化，这集中体现在基层街乡镇与政府职能部门之间条块关系上。作为属地的街乡镇，具备发现问题的优势，但没有执法权，难以协调部门到一线执法；区级政府执法部门有执法权，但管理重心偏高，与各街乡镇配合不紧密，不能很好地深入一线去发现和解决问题。街乡镇与部门之间出现的层级性割裂化、碎片化，导致城市基层治理出现“看得见的管不了，管得了的看不见”现象。

空间性割裂化、碎片化。空间属性为城市治理提供了有效的治理依据和基础，也为城市治理产生空间性割裂化、碎片化提供了可能。从权力空间结构看，随着我国城市社会从单位制向社区制转变，城市公共权力空间结构不再是铁板一块，逐步出现碎片化。这种变化，改变了城市治理的基础。在这种条件下，单独依靠碎片化的传统行政体制进行治理，必然使城市治理面临许多空间性、社会性局限，降低城市有效治理的应有空间半径。从行政区划看，空间性割裂化、碎片化表现为具有高度经济社会联系的超大城市行政区域被分为若干面积的行政单元，进行分块管理、分块负责，超大城市内部各单元、超大城市与外部行政区域难以进行协同整合。超大城市空间性割裂化、碎片化问题不仅体现为城市内部跨区域整合协同问题，还包括超大城市与周围行政区域的整合协同问题。比如，北京、上海、广州等超大城市与其所在的周围区域：京津冀、长三角、珠三角地区，在环境治理、基础设施建设等方面有许多跨区域治理事务。由于缺乏必要的协同机制，超大城市治理主要体现为行政区治理，许多跨区域问题难以得到有效解决。

主体性割裂化、碎片化。作为复杂的巨系统，超大城市治理系统之中嵌入着多个治理主体，主要包括党政机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织及公众居民等。超大城市治理在主体结构上呈现出主体性割裂化、碎片化现象。这种现象主要是指各类治理主体在城市治理活动中相互封闭、割裂，缺乏积极参与、协同合作，倾向于政府等单一主体单兵作战，未能形成各类主体共治精治的局面。从政府与社会、政府与市场的维度看，政府在城市治理中行政主导过多，社会与市场主体参与不足。虽然近年来逐渐认识到社会参与的重要性，但社会参与到城市治理中尚缺乏有效的机制与渠道。从城市属地政府与城市内其他党政机构维度看，党政治理主体在超大城市治理中表现出资源分散、协同整合难的问题。比如，在超大城市中，分布着各类中央垂直管理、市级垂直管理的党政机构和单位，由于行政隶属关系原因，区级城市政府往往难以调动和整合这些主体有效地参与城市治理。这容易使超大城市治理难以达成共识，造成治理资源的消耗与浪费。

信息割裂化、碎片化。信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，条条之间、条块之间、各主体之间虽然建立了各自领域的信息系统，但这些信息系统之间具有很强的封闭性，难以实现开放共享，呈现出信息系统相互不联通、相互不兼容的状态。近年来，各大城市依托智慧城市建设高度重视信息化，强调运用信息化手段推进治理现代化。但由于结构性原因，城市治理信息系统却在条条之间、条块之间、各主体之间呈现出较强的割裂化、碎片化。城市中种类繁多的电话热线是城市信息割裂化、碎片化的外在表征。此外，城市治理有关的内部管理系统、服务终端（客户端）、微信微博平台等，都体现出条块分割特征。整合各类城市治理信息系统，实现信息系统融合发展，是城市治理现代化的必然趋势。

发挥整体性治理的重要作用

作为首都，北京超大城市治理在国家治理体系中具有特殊重要的地位。2018年3月，为推进首都城市社会治理现代化，北京出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，把“街乡吹哨、部门报到”确定为首都城市治理创新与改革的一号课题。

从整体性治理的视角看，“街乡吹哨、部门报到”体现了整体性治理的整合特征，释放了城市治理的整合效应和效能，提高了城市治理的整体性、系统性和协同性。从定义看，“街乡吹哨、部门报到”是城市社会治理中街乡和职能部门之间建立的发现和解决复杂公共事务问题的工作机制，即复杂问题“发现在属地、解决在部门”的治理机制。首先，由发现问题的街乡发出“吹哨”治理信号。街乡处于城市治理的基层，具有发现公共问题的优势。但由于职责和权限限制，属地街乡缺少解决许多属地化公共事务问题的权限（主要是执法权）和能力。其次，职能部门报到，处理和解决公共治理问题。在我国部门执法体制的架构下，政府职能部门是行业问题执法和治理的主要力量，具有行使执法权的优势。但职能部门往往处于基层之上，难以及时发现公共治理问题。即使某个部门发现问题，由于公共事务呈现的跨界性和跨地域性，单个职能部门难以从根本上解决问题。通过“街乡吹哨、部门报到”机制，政府职能部门可以实现与街乡及其他有关部门的联动，提高整体性治理能力。

从实践来看，“街乡吹哨、部门报到”蕴含着超大城市整体性治理的思想与理念，体现着许多整体性治理机制与效应。“街乡吹哨、部门报到”中的层级性整合机制与效应。北京要求各街乡建立实体化综合执法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品药品监管等部门执法力量到基层办公，推动执法力量下沉。例如朝阳区的“两级统筹，常驻固化，進驻响应”的实体化综合执法平台建设模式。这既改变了基层社会治理倒三角的人员配置结构，又实现了执法力量在职能部门与属地的有效整合；既整合了市级垂直管理部门的执法力量，也整合了双重管理部门和区级管理部门的执法力量，实现了基层社会治理的层级性条条整合。具有执法权的职能部门执法人员下沉到基层，为街乡推进社会治理提供了执法资源，从结构上提高了条块联动的效率。同时，积极探索向街乡赋权，这是平谷区的一大创举。向街乡下放监督考核权，实现了社会治理权力结构的条块层级整合。考核权是实现基层条块整合的关键。

“街乡吹哨、部门报到”中的功能性整合机制与效应。建立跨部门协同与条块联动机制，实现了复杂公共事务难题的有效整治。在具体实践中，属地吹哨后，相关多个部门报到，并明确牵头部门或主责部门、配合部门，实现了多部门的整合与协同。朝阳区率先总结出“七步工作法”，将“街乡吹哨、部门报到”流程划分为哨源形成、街乡分析研判、街乡吹哨、区级平台受理（联审、立项、派发）、部门报到、评价监督和结果反馈等步骤，实现了条、块功能性整合与过程性整合的统一。“街乡吹哨、部门报到”机制，改变了城市社会治理中多个部门各自为战、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整体性治理特征的实践案例。北京推进街道大部制改革，实现了街道内部横向的功能性整合。依据街道职责任务，按照扁平化管理工作要求，综合设置街道党政内设机构，加强直接面向群众的服务与管理机构建设，完善具有综合化、整体性的治理结构。

“街乡吹哨、部门报到”中的主体性整合机制与效应。依托党政群共商共治机制，大力推进社会参与，实现了多元主体性整合。推进社会参与是朝阳区的创新。朝阳区推动全区446个社区居民议事厅向楼院、小区延伸，强化社会参与，探索全覆盖的共商共治机制，实现了主体性资源整合，推动了公民需求导向的整体性治理。

“街乡吹哨、部门报到”中的信息整合机制与效应。强化信息平台建设，实现了治理信息的整合。北京加快推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等多网融合发展，实现区、街乡镇、社区村三级在信息系统、基础数据等方面的深度融合、一体化运行。

“街乡吹哨、部门报到”中的区域性整合机制与效应。发挥区域化党建优势，实现了党建资源的区域化整合。党建是中国城市社会治理的特有优势。与国际大都市、国内其他大城市相比，作为首都，北京城市治理具有自身鲜明的特点和优势。其中，党的政治优势和组织优势，是首都推进城市治理体系与能力现代化的最大特点和优势。北京城市治理涉及许多利益相关者，如果仅仅依靠行政式治理方式，难以整合调动治理资源，会留下许多社会治理盲点、盲区。建立党员双报到机制，实施“支部吹哨、党员报到”，不但促进了报到党组织、党员融入基层社会治理，还发挥了各类党组织、党员在城市治理中的支持和参与作用。建立“街巷长”和“小巷管家”机制，实现了区域人力资源的整合。作为背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”机制调动了辖区居民的参与，增强了城市社会治理的资源与力量，实现了城市社会治理区域地理性整合、主体性整合。

综上所述，从整体性治理的理论视角看，“街乡吹哨、部门报到”是发挥超大城市社会治理的独特优势，克服超大城市社会治理割裂化、碎片化现象，解决超大城市社会治理中的复杂难题，推进超大城市社会治理整体化、系统化、协同化的积极探索与创新实践。

（作者：赖先进，中央党校政法教研部副教授）

责任编辑 / 宋明晏