到底能腾挪多大减税空间？

光大证券 张文朗

中国企业税费负担较重已成共识。在经济下行压力加大，成本上升的过程中，企业普遍希望减轻税费负担，官方也多次表达这个意图。我们这里要回答的问题就是，在现有的收入支出框架下，我们能够“挤出”多少空间来减税降费？

收入四本账：还有多少增长空间？

政府的财政收入来源可分为四本账，包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入。

一般公共预算收入作为地方政府最主要的收入来源，包括税收收入和非税收收入，其中非税收收入含专项收入、行政事业性收入、罚没收入等，随着国家对各类费改税的规范，非税收入占公共财政收入的比重有所下降，2017年为16.35%。中国目前的税制结构有五大类18个税种，可以看到规模较大的税多为国税或中央与地方共享税，地方并未建成较为独立的税收体系。2013年以来中央转移支付增速明显回落，或表明中央转移支付的增速已受限，未来可能更多的是结构性优化调整。

政府性基金收入作为地方财政的重要补充，在地方经济发展中发挥重要作用，其中土地出让收入占比高达80%以上。但土地出让收入用于征地拆迁等的支出较多，根据“房住不炒”的调控基调，未来房地产市场获得超额收益的时期或难再续。

国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，当年不列赤字，是政府预算的重要组成部分。但目前来看，国有资本经营预算收入不仅偏低（与近年来国企较高的利润形成鲜明反差），其转入公共预算的比例也较低（2015年不足10%）。国有资本经营收入偏低，与国企分红比例低有较大关系。2016年国有资本经营收入中利润收入仅有1961亿，同期国企利润2.3万亿，可见国有资本经营收入具备较大的扩展空间。

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。近年我国社会保险基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快。而我国目前各省企业缴纳社会保险费的名义费率在20%-30%之间（五险一金与员工当年实际工资之比，且不考虑住房公积金），远高于10%-15%的国际水平，在社保征缴效率和缴费基数做实的情况下，需要做好降低企业缴纳社保费率的问题，或者说需考虑企业的综合税收负担平衡问题。

财政支出：有多大压缩空间？

未来的减税降费空间测算，除了关注财政收入，更要关注财政支出可能的压缩空间，这需要从两个维度——央地财政支出和四账本对应的总支出统筹考虑。1994年分税制改革以来，中央财政收入在收入结构中占比较高，但由于事权大部分在地方政府，中央多以转移支付和税收返还的形式返还给地方政府。

以2017年为例，中央财政收入为8.1万亿，但实际中央财政支出仅为3.0万亿。从中央财政支出来看，国防、国债还本付息、科学技术、公共安全、粮油物资储备、教育、一般公共服务等7项合计占比超过77%，其中一般公共服务近年来已经有所压缩，而国债还本付息支出还会随着国债存量规模的扩大进一步增加。从财政部编制的2018年财政预算来看，这7项支出中除粮油物资储备外（政策性棉粮油去库存力度加大，减少利息费用补贴支出约100亿）均有较大幅度增长，一般公共服务、科学技术和债务付息支出均呈两位数增长。结合今年2月国务院印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，未来教育、环保等基本公共服务的事权将会进一步上划到中央，综合考虑这些因素，中央财政支出压缩的空间不大。

地方政府在财政体系中承担着主要的支出事权，近几年城乡社区事务、社会保障支出、住房保障支出（棚改）等方面的支出增速尤其较快。2017年地方政府债务付息支出不足2500亿，占比仅有1.4%，但今年地方政府置换债和新增债均有大量发行，截至今年9月末地方政府债券余额已有18.3万亿，且前9月平均发行利率在3.9%左右（2016年地方政府债券发行利率多在2.5-3.0%之间），预计地方政府债务付息支出的压力会逐年增大。

在一般公共预算账本之外，还有国有资本经营、政府性基金以及社会保险基金支出。

综上，如果需要压缩财政支出的空间，需要结构性改革予以配合，主要体现在通过增加社保基金的自偿能力（如扩大国有资本经营收入，近期适当提高社保基金的省际调剂费率等）来降低财政补贴的必要性，适当压缩一般公共服务支出等。

减税降费空间多大？

减税降费空间测算涉及到三个层面：税收之外财政收入的开源，财政支出的适度压缩以及财政赤字的扩大。

税收之外财政收入的开源方面，如前所述或更多体现在国有资本经营收入的做大，以及社保基金账户的充实。假如国企利润上缴比例均提高至25%，则每年可增加近3000亿收入。财政支出的适度压缩方面，地方支出较中央支出压缩的可能性更大，但短期内不容易实现。

2019年政府性赤字或扩大，主要体现在一般预算赤字和政府性基金赤字。2018年我国将财政一般公共预算赤字从往年的3%降低到2.6%，2019年有望继续回调至3%甚至更高。此外，政府性基金账户的赤字有望继续增加，专项债2018年较2017年的0.8万亿提高到1.35万亿，2019年或进一步扩大至2万亿。就政府显性债务而言规模尚可控，适度增加并不会大幅提高政府债务率。

政府部分有经营性收益的基建项目可以从一般公共预算科目适度腾挪至政府性基金科目。2017年地方财政支出中有接近2万亿资金投向城乡公共设施、交通运输等领域，其实可以选取部分有经营性收益的项目，通过发行较长久期地方政府专项债的方式适度举债（目前部分省份发行的专项债投向有涉及以上领域），并通过未来收益的平衡来完成债务的偿还。

按照以上三个开源节流的角度综合考虑，预计短期内可形成年1万亿（以2017年计）左右的减税降费空间，而如果2019年财政赤字率提高和财政存款适度盘活，可进一步扩大该空间。

图：财政收入四账本的增长对比